Internationale student is zondebok van wankel woonbeleid

Dat zoveel internationals naar Nederland trekken, is geen toeval. Zowel universiteiten als de overheid hebben tientallen jaren internationale studenten geworven. Deze studenten zouden volgens ministeries en onderwijsinstellingen goed zijn voor de onderwijskwaliteit, al lieten ze volgens De Correspondent massaal na die bewering te onderbouwen. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) stimuleert bijvoorbeeld al sinds zeker 1985 ‘internationalisering van het onderwijs’ en kwam in 1997 zelfs met een speciaal ‘actieplan’.

In dat plan, genaamd ‘Onbegrensd Talent’, wordt het aantrekken van buitenlandse studenten voor het eerst als beleidsdoelstelling genoemd. In 2000 zette Nederland in Jakarta, Beijing en Taipei zelfs Netherlands Education Support Offices op: ondersteuningspunten voor de internationaliseringswerkzaamheden van hoger onderwijsinstellingen. Zo schreef de Erasmus Universiteit in 2013 in een strategisch document: ‘Internationalisering wordt noodzakelijk geacht omdat de nationale financiering van onderwijs en onderzoek terugloopt.’

De liefde voor internationals neemt af

De TU Delft zette net als Rotterdam flink in op het aantrekken van buitenlandse studenten, blijkt uit onderzoek van Delta. De universiteit was bijvoorbeeld in 1996 voor het eerst op een buitenlandse onderwijsbeurs om studenten binnen te halen, in Indonesië om precies te zijn.

Een jaar later begon de universiteit met werving in China én voerde het haar eerste Engelstalige masters in. Drie jaar later hield de TU een ‘promotieronde’ in Zuid-India. “Sinds dat jaar is de toestroom van Indiërs gestaag gestegen en thans zijn zij in omvang de tweede groep”, aldus een document uit 2004 waarin het buitenlandse wervingsbeleid van de TU uiteen wordt gezet.

Dertien jaar later blikt de universiteit in een strategisch meerjarenplan terug op de koers die het tot dan toe heeft gevaren. “Daarnaast zijn we actief bezig geweest met het verbeteren van onze internationale zichtbaarheid. Dit heeft geleid tot een toename van het aantal internationale studenten (19 procent) en wetenschappelijk medewerkers (53 procent).”

Geen wonder dat er steeds meer Engels opdoemt vanuit de Nederlandse collegebanken. Maar de liefde voor buitenlandse studenten is aan het afnemen. En snel ook. Waren we maar niet zo populair in andere landen, verzuchten rectoren en decanen op universiteiten van Maastricht tot Groningen in 2022 in Nederlandse media.

Bomvolle collegezalen

Of, zoals een woordvoerder van koepelorganisatie Universiteiten van Nederland het onlangs verwoordde in het AD: “We zijn een zeer aantrekkelijk land voor internationale studenten door de hoge kwaliteit van de universiteiten, maar het nadeel is dat de huidige hoge instroom op sommige plekken de kwaliteit van het onderwijs schaadt en dat de huisvesting zeer problematisch is.” Kortom: waar universiteiten internationals eerst nog in verband brachten met hoge onderwijskwaliteit, doen ze dat sinds een aantal jaar vooral met bomvolle collegezalen en een tekort aan kamers.

In augustus 2021 maakte het Financieele Dagblad een rondgang langs universiteitswoordvoerders waaruit bleek dat de meeste Nederlandse universiteiten zijn gestopt met ‘actieve werving’ van buitenlandse studenten, al is daar volgens een artikel in het ledenblad van de Algemene Onderwijsbond wel wat op af te dingen. “Zo doen veel universiteiten nog aan online beurzen en digitale wervingsevents en werken sommige universiteiten nog steeds met lokale wervingsagenten die per aangebrachte student betaald worden.” Ook de TU is inmiddels gestopt met werven, maar een woordvoerder kon niet zeggen in welk jaar dit gebeurde.

Bouw van studentenhuisvesting afgelopen vijf jaar nagenoeg opgedroogd

Toch is die groei van internationals niet het hele verhaal. Het kamertekort is niet alleen een probleem van de toekomst: het ís er al. Momenteel komt de stad Delft zo’n 1.100 tot 1.500 studentenkamers tekort. Tot 2028 zal het tekort volgens gemeentelijke prognoses oplopen tot 3600 kamers. Ook alle andere grote en middelgrote studentensteden kampen met een tekort aan kamers.

Uit onderzoek van Delta blijkt dat met name de afgelopen vijf jaar de bouw van studentenhuisvesting is opgedroogd. Dat komt deels door ontwikkelingen waar vrijwel niemand invloed op heeft: bouwgrond is duur en schaars, omwonenden starten soms bezwaarprocedures en steden hebben ook bouwopgaves voor andere groepen, zoals sociale huurwoningen.

Toch ontdekte Delta dat er meer aan de hand is: het Delftse bouwbeleid voor studentenkamers is deels gebaseerd op rammelende analyses , creatief cijfergebruik, een flinke snuf wishful thinking en een starre TU, waar bedrijven lange tijd de voorkeur genoten boven studenthuisvesting.

Hoe is het zover gekomen? Om die vraag te beantwoorden, kijken we eerst naar hoe de Delftse studentenwoningmarkt in elkaar steekt. Het overgrote deel van de markt is in handen van grote huisvesters zoals Duwo.

In Delft woont zo’n 45 procent van de studenten bij studentenhuisvester Duwo en andere grote huisvesters, en minstens 38,5 procent bij andersoortige aanbieders zoals studentenverenigingen, hospita’’s of particuliere verhuurders. Het is moeilijk tot onmogelijk om na te gaan wat er de afgelopen jaren is toegevoegd door die andere aanbieders: daar heeft de gemeente namelijk weinig zicht op. Met 38,5 procent nemen de studentenwoningen van andersoortige aanbieders alsnog een flinke hap uit de markt.

Juist dit soort kamers heeft de gemeente de afgelopen vijf jaar aan banden gelegd. Zo maakt de stad sinds 2017 met de zogenoemde ‘omzettingsvergunning’ verkamering moeilijk, al was er gegronde reden: steeds meer huizen die oorspronkelijk waren bedoeld voor gezinnen werden opgekocht door investeerders en vervolgens omgebouwd tot studentenkamers. Met grote gevolgen voor omwonenden.

Delta sprak in de zomer van 2021 met Delftenaren die een van de laatste niet-studenten in hun straat waren. Toen de omzettingsvergunning tot massale woningsplitsing bleek te leiden, kwam de gemeente in 2021 met een nieuwe verordening: ditmaal om woningsplitsing aan tegen te gaan.

Vleermuizen en bezwaarprocedures

Hoewel de maatregelen waren bedoeld om woningen te beschermen, waarschuwden de lokale politieke (studenten)partij Stip en Delftse studentenvakbond VSSD in zowel 2017 als 2021 voor de neveneffecten: studentenhuisvesting was er de dupe van.

En terwijl de groei in de particuliere sector werd bemoeilijkt, kwamen ook projecten van sociale huisvesters moeilijk van de grond. Zo bouwde Duwo in 2019, 2020, 2021 en 2022 geen enkele nieuwe studentenwoning. Duwo-directeur Tom Hoekveld legt uit waarom: “Grondposities zijn schaars. Daar waar we kunnen, herontwikkelen we op eigen posities. Voor nieuwe plekken om te bouwen kunnen wij als sociale studentenhuisvester niet zoveel bieden als marktpartijen.” Hij vervolgt: “Daardoor zijn we afhankelijk van de bereidwilligheid van andere partijen zoals de gemeente en de TU Delft.”

Over die bereidwilligheid later meer. Hoekveld doet naar aanleiding van het onderzoek van Delta een nieuwtje uit de doeken: De bouw van Balpol4, een studentenflat met 136 wooneenheden die al sinds 2013 op de planning staat, start dit jaar. De flat liep vertraging op door onder meer vleermuizen en bezwaarprocedures.

Wat Duwo en andere huisvesters recent hebben bijgebouwd, zie je in onderstaande tabel. In twaalf jaar tijd zijn er 4819 kamers bijgebouwd door huisvesters zoals Duwo, Xior en Camelot. Daarnaast zijn er op andere wijze studentenwoningen aan de markt toegevoegd, bijvoorbeeld via het ombouwen van grotere studentenkamers in meerdere kleinere kamers. Op die manier heeft Duwo bijvoorbeeld 763 extra studentenwoningen opgeleverd. Het ‘bouwlijstje’ vanaf 2010 ziet er als volgt uit.

De gemeente zette bouwplannen zoals die uit bovenstaande tabel de afgelopen vijftien jaar deels uit in woonvisies: meerjarenplannen waarin de gemeente de ontwikkeling van bevolking, stad en soorten huisvesting besprak om daar vervolgens bouwdoelen aan te koppelen. Zo sprak de gemeente in de Woonvisie 2008-2016 van een “gewenste toename van 3.600 [studenten]eenheden tot 2016.”

Creatief boekhouden

Vanaf 2012 kwam er een nieuw soort gemeentelijk document bij: de woningbouwmonitor. Daarin houdt Delft onder meer bij wat er van haar eigen bouwambities terechtkwam. Steevast is daarin de conclusie dat de gemeente op koers ligt als het om studentenhuisvesting gaat: de bouwambities van dat jaar zijn gehaald en een vooruitblik leert dat de gemeente goed op koers ligt om ook toekomstige ambities te halen. “De opgave van 2.000 studentenwoningen uit de Woonvisie zal, met wat er is gerealiseerd en met de genoemde nog uit te voeren ‘harde’ plannen kunnen worden gehaald”, schrijft de gemeente bijvoorbeeld in de Woonmonitor 2018.

Voor deze conclusies is wel wat creatief boekhouden nodig. Zo wordt de Pauwmolen in de woningbouwmonitor van zowel 2012, 2014, 2016, 2018, 2020 als 2021 opgegeven als een van de redenen dat de gemeente doelstellingen voor studentenhuisvesting gaat halen. Uiteindelijk wordt deze flat met 143 studentenwoningen pas in 2021 opgeleverd.

Maar dezelfde woningen worden in 2022 opnieuw meegeteld met in ‘Studentenhuisvesting in goede banen’ genoemde ambitie om voor 2026 zo’n 2.500 studentenwoningen bij te bouwen. Ook heeft de gemeente nauwelijks een beeld van hoe groot het kamertekort was in de jaren 2000 tot 2021, blijkt uit navraag bij een perswoordvoerder.

Aan de gemeentelijke bouwambities liggen bovendien cijfers ten grondslag die keer op keer worden ingehaald door de realiteit. De bouwplannen zijn in eerste instantie – vanaf 2008 tot en met in ieder geval 2012 – gebaseerd op schattingen over de groei van het aantal studenten van de TU Delft zelf. Later komen hier ook cijfers van Kences bij, dat vanaf 2012 eigen landelijke voorspellingen over studentenaantallen doet, om zo bouwplannen beter te laten aansluiten op de toekomstige vraag.

De prognoses van zowel Kences als de TU Delft blijken er jaar in jaar uit naast te zitten: de groei van het aantal studenten is steevast groter dan voorspeld. In het geval van Kences komt dit doordat er jarenlang een fout zat in de referentieramingen van de overheid waar de belangenorganisatie zijn voorspellingen op baseert. De fout is in 2021 ontdekt en hersteld.

Sommige voorspellingen zijn gebaseerd op wensdenken

Kences baseert zijn prognoses onder meer op CBS-cijfers over het aantal jongeren dat in Nederland havo of vwo doet en op cijfers van het ministerie van OCW. De voorspellingen van de TU Delft lijken eerder gebaseerd op wishful thinking dan op statistiek. Zo is in de gemeentelijke analyse ‘Studentenhuisvesting in goede banen’ uit 2019 te lezen dat de TU de ‘ambitie’ heeft om maximaal te ‘groeien tot 28 duizend studenten’ in 2027.

Dat is opvallend, want Nederlandse universiteiten kunnen studenten niet weigeren. Maximale groei wordt daarmee eerder een wens dan beleid. Meteen hierna voegt de ambtenaar dan ook in het beleidsdocument toe: “Op dit moment kan de TU Delft zeer beperkt sturen op de groei.” Die 28 duizend studenten zijn dan ook niet pas in 2027 bereikt: de universiteit telt momenteel al 28 duizend studenten .

Toch leidt dit inzicht niet tot het tussentijds bijstellen van bouwplannen. Sterker nog: aan de weinig realistische 28 duizend-ambitie koppelen gemeente, TU en Duwo in datzelfde document nieuwe bouwdoelen: “Op basis van die cijfers heeft de Taskforce (een overlegorgaan van gemeente, TU en Duwo, red.) ervoor gekozen om de realisatie van minimaal 2500 studenteneenheden in de periode tot 2026 als doelstelling te formuleren.”

Sinds het meest recente coalitieakkoord is dat doel iets aangepast: daarin staat het plan om 3.500 studentenwoningen bij te bouwen tot aan 2030. De meeste van deze plekken moeten nog gevonden worden. Onlangs berekende de Delftse fractie van D66 dat ook na het bijbouwen van 3500 extra woningen de stad met een tekort kampt van ongeveer tweeduizend studentenwoningen.

Voor een deel van die 3.500 woningen heeft de gemeente haar oog inmiddels laten vallen op bouwgrond buiten Delft. Zo is het stadsbestuur sinds 2020 in overleg met nabijgelegen gemeenten, zoals Schiedam. Daar moeten de komende jaren zo’n 450 studentenhuizen verrijzen.

De eerdergenoemde Taskforce Studentenhuisvesting heet sinds 2022 ‘bestuurlijk overleg studentenhuisvesting’ en komt zo’n drie keer per jaar bijeen. Dat het ondanks zo’n overleg niet altijd makkelijk is om huisvesting gepland en daadwerkelijk gebouwd te krijgen, blijkt wel uit Balpol4: de flat heeft zeker tien jaar vertraging opgelopen.

Bouwen op de campus ontmoedigd
De lokale Delftse politiek laat zijn oog steeds vaker vallen op de Delftse campus. Momenteel tellen de campus en de directe omgeving 3.365 wooneenheden die worden beheerd door Duwo. Het totale universitaire grondgebied beslaat 161 hectare en met name op Campus Zuid is nog niet alles volgebouwd. “Dáár is nog ruimte genoeg”, stelde menig partij vorig jaar in het verkiezingsprogramma.

Eerder al, in 2016, 2018 en 2020, schreef de gemeente in beleidsplannen hoe belangrijk het was om studentenhuisvesting op de campus te bouwen en schreef de gemeente daarover ‘in gesprek’ te zijn met de universiteit .

Ondanks die maatschappelijke druk was de TU daar de afgelopen jaren weinig happig op. Er is na 2017 geen woonruimte bijgekomen op TU-terrein. Volgens een ingewijde komt dit mede doordat het college van bestuur zich erg terughoudend heeft opgesteld. Anonieme oud-TU-medewerkers bevestigen dat: “Op Campus Zuid wilden we bedrijven, geen studentenhuisvesting”, zegt één van hen.Die voorkeur voor bedrijven koppelt het universiteitsbestuur keer op keer aan de valorisatie-opdracht die Nederlandse universiteiten hebben. Volgens een definitie van koepelorganisatie Universiteiten van Nederland staat valorisatie voor ‘het maatschappelijk benutten van kennis, bijvoorbeeld met een breed publiek op televisie of door samen te werken met overheid, het opzetten van start-ups en het verkrijgen van patenten’. Een brede invulling dus. De TU heeft daarentegen expliciet gekozen voor een bedrijfsmatige uitleg .

Toch nog extra huisvesting op Campus Zuid

Volgens vice-rector magnificus Rob Mudde heeft de terughoudendheid plaatsgemaakt voor een meer meedenkende houding. “Daarom zijn we nu opnieuw in gesprek met Duwo om te kijken of we op korte termijn duizend woningen op Campus Zuid kunnen realiseren.” Eerder werd al bekend dat beide partijen in gesprek zijn over 660 tijdelijke woningen. Dat zouden er nu dus 340 extra zijn.

Of het om tijdelijke of permanente huisvesting gaat, staat nog niet vast. “Maar denk sowieso aan langer dan vijftien jaar”, aldus Mudde. Op de langere termijn zouden er volgens de bestuurder nog eens duizend woningen bij kunnen komen. “Daar komen dan ook andere voorzieningen bij, zodat het aantrekkelijk wonen wordt voor studenten.”

Waarom kon die extra studentenhuisvesting op de campus eerder niet en nu wel? Mudde geeft meerdere redenen: “We hadden de hoop dat de bouw van studentenhuisvesting in omliggende gemeenten snel van de grond zou komen, maar ook voor die gemeenten blijkt het moeilijk te zijn.” Hij voegt toe: “Met het plan ‘Contouren 2030’ is bovendien onze kijk op studentenhuisvesting meegekleurd.”

Mudde doelt op de groeistrategie die het college van bestuur in september 2022 aankondigde: inzetten op een toename tot 40 duizend studenten verdeeld over meerdere steden, bijvoorbeeld in Den Haag en Rotterdam . “Tot nu toe zijn we altijd uitgegaan van beheersing van het aantal studenten. Omdat we geen instrumenten hebben om studenten te weren, heeft dat geen zin. Als je naar landelijke prognoses kijkt, is de groei van het aantal studenten onontkoombaar. Op deze manier maken we voor het eerst beleid op die groei in plaats van dat die groei ons overkómt.”

Op een campus vol woontorens hoeven studenten niet te rekenen. “Campus Zuid is voor een belangrijk deel al ingetekend met ontwikkelingen, zoals nieuwe onderwijsgebouwen. Dus daar ligt veel minder groen gras dan je als buitenstaander ziet. Aan de achterzijde van de zuidelijke campus is de enige plek, waar nog grote kavels open zijn.”

‘Garantie tot aan de deur, meer kan ik niet geven’

De universiteit tekende in 2016 een convenant met de gemeente, waarin ze beloofde samen te werken op het gebied van studentenhuisvesting. Desondanks is er sindsdien slechts één woontoren bijgekomen op de campus en die stond al op de planning.

Op de vraag of de universiteit de garantie kan geven dat er ditmaal wél studentenwoningen komen, antwoordt Mudde glashelder. “Garantie tot aan de deur, meer dan dat kan ik niet geven. Studentenhuisvesting bouwen is ingewikkeld, kijk maar naar Balpol4. Alles lag klaar om gebouwd te worden, maar bezwaarprocedures van omwonenden zorgden voor veel vertraging. Zo gaat het vaker met bouwplannen: ze lopen al gauw vast op hoe Nederland is georganiseerd en welke deelbelangen allemaal meespelen. Die werkwijze hebben wij te respecteren.”

Lange wachttijd

In januari 2023 bleek uit onderzoek van het Hoger Onderwijs Persbureau dat de wachttijd bij Duwo in Delft is opgelopen tot 56 maanden .

Denkt Mudde dat de TU heeft bijgedragen aan die lange wachttijd door haar eerdere terughoudendheid? “Natuurlijk kan ik roepen dat die wachttijd korter was geweest als we hier tienduizend woningen hadden laten neerzetten. Maar met zo’n antwoord doe ik geen recht aan de complexiteit van het verhaal. Huisvesting bouwen is ingewikkeld. Er komen elk jaar internationale studenten níet naar Delft doordat ze geen woning konden vinden. Als we die woningen wel hadden gebouwd, had dat in mijn ogen weer geleid tot een groter aantal internationale studenten en dus een groter aantal TU-studenten. Alles hangt met elkaar samen. Bovendien groeien we met zo’n 850 studenten per jaar. Een dergelijke groei betekent dat je elk jaar een grote woontoren extra moet neerzetten. Dat tempo is onmogelijk bij te benen. Mijn boodschap aan studenten is een eerlijke: we zíen de problemen van studenten als het op studentenhuisvesting aankomt, maar er is geen quick fix.”

Als het onderzoek van Delta iets duidelijk maakt, is dat dat laatste klopt. En al helemaal als woningmarktanalyses rammelen, cijfers creatief worden gebruikt, bouwgrond mede dankzij de TU schaars is en de gemeente particuliere huur aan banden legt. Zijn de internationale studenten die je dagelijks door de straten ziet lopen dan de schuldige? Dit onderzoek laat zien dat dat beeld niet klopt. Ze zijn de zondebok.

En de uit Duitsland afkomstige internationale student Finn? Hij heeft op de valreep woonruimte gevonden in Rotterdam. “Het is een eindje uit de buurt, maar ik ben allang blij dat ik iets heb.”

Research: Marjolein van der Veldt en Annebelle de Bruijn. Geschreven door Annebelle de Bruijn. Dit artikel is tot stand gekomen dankzij financiering van het Mediafonds Delft.

Reactie gemeente Delft

“Het beeld van de oplopende studentenaantallen en daarmee het oplopende kamertekort is herkenbaar voor de gemeente Delft. Studentenhuisvesting hoort bij Delft en ook in ons nieuwbouwprogramma is daar ruimte voor. In het coalitieakkoord van het huidige college is sprake van in totaal 3500 nieuw te bouwen studentenwoningen, deels op en rond de campus, deels kleinschalig elders in de stad of in de nabije regio.

De bouw van studentenwoningen is de laatste jaren achtergebleven bij de ambities. Bouwen in een dichtbebouwde stad is complex. De komende jaren verwachten we de oplevering van BalPol4 en de renovatie en verdichting van een aantal bestaande complexen van Duwo. Daarnaast worden in de eerste fase van het Kabeldistrict zo’n 475 studentenwoningen gebouwd.

Ook hebben we grote verwachtingen van het bouwen op en rond de campus. We zijn met de TU in gesprek over een aantal concrete locaties voor studentenhuisvesting. De TU heeft immers ook last van het kamertekort en denkt innovatief mee over de toekomst van de campus.

Daarnaast is de ontwikkeling van tijdelijke studentenhuisvesting in beeld, in bestaande panden of in flexbouw. In Rijswijk worden meer tijdelijke studentenwoningen ontwikkeld dan eerder voorzien, op fietsafstand of zeven treinminuten van de TU en ook de plannen in Schiedam zijn in ontwikkeling.

Het komende voorjaar wordt het verhuren van een kamer als hospita actief onder de aandacht gebracht. Hiermee vergroten we het kameraanbod bij particulieren zonder de nadelen van ongebreidelde verkamering: verdringing van andere woningzoekenden en een te hoge belasting van buurten. Want Delft is zeker een studentenstad, maar ook de rest van de bevolking wordt geconfronteerd met een woningtekort. Dus we bouwen ook voor niet-studerende jongeren, starters, overige huishoudens die een stap willen zetten, ouderen en bijzondere aandachtsgroepen.”