Voorinvesteringen, een recept voor mislukking

Door Yvonne van de Meent

In dit deel van een serie onderzoeksverhalen zoeken we uit waarom studenten weinig merkten van de voorinvesteringen. Dit ga je lezen:

• Universiteiten en hogescholen zouden vooruitlopend op het vrijkomen van de basisbeursmiljoenen zelf 600 miljoen in beter onderwijs steken.
• Dat geld was er: voor het afschaffen van de basisbeurs hadden de instellingen hun gezamenlijke reserves met 700 miljoen euro gespekt.
• Dankzij de voorinvesteringen zouden de eerste studenten zonder beurs meteen beter onderwijs krijgen, ‘een waanidee van de politiek’ volgens bestuurders.
• Afspraken over de voorinvesteringen zijn bewust vaag gehouden.
• Uit de jaarverslagen van hogescholen en universiteiten is nauwelijks op te maken waar het geld van de voorinvesteringen vandaan kwam en waaraan het is uitgeven.

Sinds 2015 moeten studenten zich flink in de schulden steken als hun ouders niet kunnen bijdragen aan de studiekosten. Maar ze krijgen beter onderwijs dan hun voorgangers die wel een basisbeurs kregen, belooft onderwijsminister Jet Bussemaker (PvdA) in 2015 in haar Strategische Agenda De Waarde(n) van Weten. De honderden miljoenen die vrijkomen door het wegbezuinigen van de basisbeurs worden immers teruggepompt in het hoger onderwijs.

Universiteiten en hogescholen kunnen daarmee vierduizend extra docenten, tutoren en studiebegeleiders aanstellen. Daardoor wordt het onderwijs kleinschaliger en intensiever: minder grote hoorcolleges, meer werkcolleges, meer individuele feedback en persoonlijke begeleiding.

Grote reserves
Er is alleen één probleempje: de basisbeursmiljoenen komen pas vanaf 2018 stukje bij beetje vrij. Als daar niks tegen wordt gedaan, profiteert de eerste generatie leenstelselstudenten niet van de kwaliteitsimpuls. Daarom spreken universiteiten en hogescholen met de minister af dat zij van 2015 tot 2017 alvast 600 miljoen euro uit eigen zak investeren in het onderwijs. Dat geld is er: in 2012, 2013 en 2014 hielden universiteiten en hogescholen in totaal bijna 700 miljoen euro over.

‘Nieuwe docenten pluk je niet zomaar van de straat’

600 miljoen euro extra, dat lijkt veel, maar het komt neer op 280 euro per student per jaar. Dit is een fractie van het bedrag dat de leenstelselstudenten mislopen. In 2015 krijgen thuiswonende studenten een basisbeurs van 1.233,24 euro, uitwonende studenten 3.433,80 euro. Maar ondanks de bescheiden omvang van die voorinvesteringen zullen de eerste leenstelselstudenten wel profiteren van zichtbare onderwijsverbeteringen, belooft de minister.

“Een waanidee van de politiek”, foetert Paul Rüpp vijf jaar later. De bestuursvoorzitter van Avans Hogeschool vertolkt een opvatting die breed leeft onder bestuurders van universiteiten en hogescholen. De toezegging om 600 miljoen vrij te maken is in 2014 nodig om de Tweede Kamer over de streep te trekken en zo de vrijkomende basisbeursmiljoenen veilig te stellen voor het hoger onderwijs. “De minister eiste gewoon dat wij haar beloften aan studenten zouden voorfinancieren,” stelt Rüpp nu. “Praktisch onuitvoerbaar, want onderwijsverbeteringen realiseer je niet van de een op de andere dag.”

Dat minister Bussemaker in haar strategisch plan voorrekent dat hogescholen en universiteiten met de basisbeursmiljoenen vierduizend extra docenten extra kunnen aanstellen, schiet bij bestuurders helemaal in het verkeerde keelgat. “Nieuwe docenten pluk je niet zomaar van de straat,” stelt Rüpp. “Je moet een plan hebben, moet weten waar je die extra docenten inzet, hoe je ze gaat opleiden. Zo’n plan opstellen kost tijd.”

Geen harde afspraken
De verenigingen van universiteiten en hogescholen proberen vanaf het begin de schade te beperken door de toezeggingen over de voorinvesteringen zo vaag mogelijk te formuleren. Ze willen in ieder geval voorkomen dat er harde afspraken over het aanstellen van extra docenten of het opvoeren van het aantal contacturen komen waarop individuele instellingen afgerekend kunnen worden.

De Vereniging van Universiteiten (VSNU) spreekt dus het over investeren in ‘nog hoogwaardiger, intensiever onderwijs en voorzieningen die passen bij een internationaal concurrerend hoger onderwijs’. De VSNU vindt dat universiteiten geld vrij kunnen maken door ‘herschikkingen binnen hun begroting’.

• Lees onderin onder het kopje ‘Over dit onderzoek’ hoe we de informatie voor deze landkaart hebben verzameld.

Het voorbeeld Groningen
De Rijksuniversiteit Groningen heeft naar eigen zeggen in totaal achttien miljoen euro uitgetrokken voor de voorinvesteringen, wat neerkomt op 207 euro per student per jaar. Daarvan was vijf miljoen bestemd voor het ontwikkelen van nieuwe mastertrajecten, waarvoor oorspronkelijk dertig miljoen euro was begroot. Dankzij de voorinvesteringen zou het budget zijn opgehoogd naar 35 miljoen euro, beweerde het universiteitsbestuur.

De rest van het geld zou naar de vernieuwing van de universiteitsbibliotheek zijn gegaan. Geen investering waar je het eerst aan denkt als het om het verbeteren van het onderwijs gaat. Maar de kwaliteit van de leeromgeving heeft invloed op de leerresultaten, daarom rekenden universiteiten en hogescholen ‘het moderniseren van de infrastructuur’ ook tot de zichtbare onderwijsverbeteringen.

Oude wijn in nieuwe zakken
Jasper Been richtte in 2017 met een aantal gelijkgestemde studenten de Democratische Academie Groningen (DAG) op. In studiejaar 2017/18 zat hij namens DAG in de universiteitsraad. Daardoor had hij toegang tot alle beleidsstukken over voorinvesteringen. Hij ploegde alle stukken uit de periode 2014/15 door en ontdekte dat de RUG al in maart 2014 35 miljoen euro uittrok voor het ontwikkelen van nieuwe mastertrajecten. Maanden voor er landelijke afspraken over voorinvesteringen werden gemaakt. Het renovatieplan voor de universiteitsbibliotheek – inclusief de 2200 te realiseren studieplekken – werd zelfs al in januari 2014 vastgesteld.

‘U mag ook dingen meetellen die u al doet die leiden tot verbetering van het onderwijs’

De RUG heeft dus oude plannen gepresenteerd als nieuwe voorinvesteringen, concludeerden de DAG-onderzoekers in hun webpublicatie Hoe de RUG haar belofte brak en jij geen beter onderwijs kreeg. Voor de eerste lichting leenstelselstudenten heeft de universiteit volgens hen niks extra’s gedaan. 

Het mocht van de minister
Jasper Been confronteerde het college van bestuur in de universiteitsraad van maart 2018 met deze bevindingen. “En dat mocht! Dat mocht ook van de minister,” riep de Groningse bestuursvoorzitter Sibrand Poppema. Tijdens een mondeling overleg met de Vereniging van Universiteiten, waarvan Poppema vicevoorzitter was, heeft minister Bussemaker volgens hem gezegd dat al geplande uitgaven ook voorinvesteringen genoemd mochten worden.

“U mag ook dingen die u al doet die leiden tot verbetering van het onderwijs meetellen. U mag gebouwen meetellen, u mag van alles en nog wat,” heeft de minister volgens hem gezegd. “Ik weet nog goed dat we in de vergadering zaten en zeiden: nou als dat het is kunnen wij wel akkoord gaan met die voorinvesteringen.”

Minister Bussemaker maakte zich zorgen over de riante reserves

Andere universiteiten hanteerden net zulke ruime definities van voorinvesteringen. De Universiteit Twente telde in 2015 een uitgave van 1,3 miljoen euro voor het nieuwe Designlab mee als voorinvestering, terwijl dat laboratorium al in 2014 door minister Bussemaker was geopend. In Wageningen ging er – op verzoek van studenten – vijf miljoen euro naar een sporthal die ook als examenhal gebruikt kan worden. En volgens de VU was de 27 miljoen euro die in het nieuwe bèta-gebouw werd gestoken een voorinvestering, terwijl dat gebouw pas in februari vorig jaar de deuren opende. De eerste leenstelselstudenten hadden toen hun bachelordiploma al lang op zak.

Oppotten stoppen
Hoewel de universiteiten en hogescholen niet echt krap bij kas zaten, wilden ze ook niets vastleggen over de hoogte van de voorinvesteringen van individuele instellingen. De vrees om afgerekend te worden op die beloften was ook hier de leidraad. Maar minister Bussemaker maakte zich zorgen over de riante reserves. Door het oppotten waren de eigen vermogens in het hoger beroepsonderwijs in de jaren 2009-2014 toegenomen van 1,1 naar 1,7 miljard euro, in het wetenschappelijk onderwijs groeiden ze van 2,8 naar 3,4 miljard euro. Bussemaker vreesde dat de politieke steun voor het terugsluizen van de basisbeursmiljoenen naar het hoger onderwijs zou verkruimelen als het oppotten niet zou stoppen. Tijdens besloten bijeenkomsten met bestuurders en toezichthouders drukte ze hen op het hart te minderen met geld reserveren voor prestigieuze nieuwbouw en meer uit te geven aan het onderwijs. Zet de opgebouwde reserves in als voorinvesteringen, was haar boodschap.

Op het eerste gezicht hebben de dertien universiteiten en twaalf grote hogescholen die we hebben onderzocht gehoor gegeven aan die oproep. Volgens hun jaarverslagen hebben de 25 instellingen die door ons zijn onderzocht, samen 642 miljoen euro uitgetrokken voor de voorinvesteringen. Gemiddeld trokken ze 343 euro per student uit, bijna 60 euro meer dan beloofd.

De variatie in voorinvesteringsbedragen is onverklaarbaar groot. De VU was met 1.132 euro per student per jaar verreweg de gulste universiteit, bij de UvA kwamen studenten er met een kwaliteitsimpuls van 109 euro per student het bekaaidst af. De TU Delft zat met 276 euro per student onder het gemiddelde. Bij de hogescholen gaat Avans aan kop met 850 euro per student per jaar en is de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (HAN) met 85 euro per student de hekkensluiter.

‘Niet waarschijnlijk is dat de beloofde 600 miljoen euro extra zijn geïnvesteerd’

Die grote verschillen zijn niet te danken aan de hoogte van de reserves. De Hogeschool van Amsterdam staat qua vermogenspositie al tientallen jaren onderaan de ranglijst, maar heeft naar eigen zeggen wel 78,7 miljoen euro vrijgemaakt als voorinvestering, wat neerkomt op 570 euro per student per jaar.

Algemene Rekenkamer
In hun jaarverslagen leggen universiteiten en hogescholen – op een enkele uitzondering na – niet uit hoe ze aan die voorinvesteringsbedragen zijn gekomen. De miljoenen lijken nogal willekeurig gekozen en veranderen soms ook in de loop van de jaren. De Universiteit van Amsterdam vindt bijvoorbeeld in 2015 dat er geen geld is voor voorinvesteringen. De prioriteit ligt bij het in dienst houden van personeel bij de krimpende faculteit geesteswetenschappen. Maar een jaar later duikt er ineens toch een voorinvestering van 4,4 miljoen euro op die in 2015 zou zijn gedaan.

De Algemene Rekenkamer die onderzocht of universiteiten en hogescholen hun beloften hebben waargemaakt, kwam in 2018 tot de conclusie dat het niet waarschijnlijk is dat de hogescholen en universiteiten de beloofde 600 miljoen euro extra hebben geïnvesteerd. Slechts een derde van de 860 miljoen die de universiteiten en hogescholen in bij de Rekenkamer opvoerden als voorinvestering, voldeed volgens de onderzoekers aan de oorspronkelijke bedoeling. Van de 280 miljoen euro konden de onderzoekers vaststellen dat het echt om extra uitgaven ging die ten goede zijn gekomen aan studenten die van 2015 tot 2017 zonder basisbeurs aan hun studie begonnen.

De reserves groeiden
Dertig procent van de opgevoerde voorinvesteringen voldeed volgens de Rekenkamer niet aan deze criteria en van de rest (330 miljoen) is niet goed na te gaan waar het geld vandaan kwam en waaraan het is uitgegeven.

Universiteiten en hogescholen reageerden furieus. De Algemene Rekenkamer zou een eigen definitie hanteren die niet strookt met de afspraken die met de minister zijn gemaakt en daardoor veel voorinvesteringen ten onrechte hebben afgekeurd. Of de Rekenkameronderzoekers inderdaad onredelijk te werk zijn gegaan is niet na te gaan omdat de deelrapporten over de individuele instellingen tot op de dag van vandaag vertrouwelijk zijn en leden van medezeggenschapsraden die de rapporten mochten inzien, geheimhoudingsplicht hebben.

Uit ons onderzoek blijkt dat het in ieder geval niet aannemelijk is dat universiteiten hun reserves hebben aangesproken om voorinvesteringen te kunnen doen. Van 2015 tot 2017 hielden ze samen 303 miljoen euro over. De reserves slonken dus niet, maar groeiden.

• Lees binnenkort op onze site: Onstuimige studentengroei niet bij te benen

Folia / Het journalistieke medium van de Universiteit van Amsterdam