Gebruik zonder vergunning risicovol

Dat meent prof.mr. Lex Michiels. Hij is hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder handhavingsrecht, aan de Universiteit van Tilburg. “Dat het aanvragen van een gebruiksvergunning niets meer oplevert als de brandweer zegt dat een pand veilig is, is juridisch niet houdbaar. Niet de brandweer, maar het gemeentebestuur is in deze bevoegd gezag.”

Dat geldt ook bij bouwwerken waarvan de bouwer meent dat hij toch wel een vergunning krijgt als hij die zou aanvragen, en dat daarom maar niet doet om de leges niet te hoeven betalen. “Dat is flagrant in strijd met de wet.”

Of de wet dan geen loze wet is waarvan naleving kennelijk niet kan worden afgedwongen? “Dat is precies de reden waarom men over enige tijd het Gebruiksbesluit wil invoeren, waarin algemene brandveiligheidseisen staan geformuleerd”, zegt professor Michiels. “Nu moeten gemeenten voor honderdduizenden panden in Nederland vergunningen opstellen. De gedachte achter het Gebruiksbesluit is dat gemeenten de tijd die daarvoor nodig is, kunnen gebruiken voor het controleren op het naleven van algemene brandveiligheidsvoorschriften. Dat is beter, omdat het doelmatiger is.”

Probleem is dat er meer oude panden zijn die volgens Michiels heel moeilijk of ten koste van heel veel investeringen voldoen aan de eisen voor een gebruiksvergunning. “Sluiten van deze panden zou echter maatschappelijk onaanvaardbaar zijn. Als je straks in plaats van individuele vergunningen algemene voorschriften hebt, is het belangrijk daar dan wel op te controleren.”

Het Delftse gemeentebestuur had volgens Michiels al jaren geleden kunnen zeggen dat de universiteit Bouwkunde zonder gebruiksvergunning niet mag gebruiken. “Maar dat is een theoretisch verhaal. Het stelsel van gebruiksvergunningen is door veel gemeenten niet serieus genomen. Er is vaak niet naar gebruiksvergunningen gevraagd en ze zijn vaak niet verleend.”

“Stel dat er iemand in Bouwkunde was omgekomen en de familie zou gaan procederen tegen de TU, dan zou de TU er niets aan hebben als zij zegt: ‘We hadden toestemming van de gemeente om het pand te gebruiken’. Juridisch is het onmogelijk dat de gemeente toestemming heeft gegeven het pand te gebruiken. De gemeente kan alleen zeggen: wij zullen niet optreden. Gedogen. Gedogen betekent alleen: ik treed niet handhavend op.”

Volgens de hoogleraar is het niet zo dat de gemeente ernstig heeft gefaald of strafbaar is voor dit niet handhavend optreden. “De overtreder is in dit geval de universiteit die het pand gebruikt. Niet de overheid die toezicht moet houden op naleving van de wetgeving.”

Hoewel bijna alle bestuursrechtelijke overtredingen strafbaar zijn, blijkt volgens Michiels uit de strafrechtelijke praktijk dat het strafrecht daar niet zozeer voor wordt ingezet. “Primair is het een bestuursrechtelijke aangelegenheid. Als er schade aan derden zou zijn, zouden die dat voor een burgerlijke rechter kunnen claimen. Het probleem is: als er persoonlijke ongelukken gebeuren, krijg je zaken als ‘dood door schuld’ en dan ligt het wel voor de hand dat er strafrechtelijk wordt opgetreden.”

De TU is daarmee door het oog van de naald gekropen. “Als er doden of gewonden waren gevallen, dan zou het niet alleen voor de gemeente maar ook voor de TU een stuk lastiger hebben gelegen.”

De gemeente zou volgens Michiels alleen aansprakelijk zijn geweest als zij concrete signalen had gekregen dat het pand niet brandveilig was. “Als de gemeente dan weigert er iets aan te doen, kun je zeggen: er is onrechtmatig gehandeld. Als ik in een onderzoekscommissie zou zitten, zou voor mij de belangrijkste vraag zijn: was het gebouw brandgevaarlijk en zo ja: was bekend dat het gebouw brandgevaarlijk was?” (CvU)

Dat meent prof.mr. Lex Michiels. Hij is hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder handhavingsrecht, aan de Universiteit van Tilburg. “Dat het aanvragen van een gebruiksvergunning niets meer oplevert als de brandweer zegt dat een pand veilig is, is juridisch niet houdbaar. Niet de brandweer, maar het gemeentebestuur is in deze bevoegd gezag.”

Dat geldt ook bij bouwwerken waarvan de bouwer meent dat hij toch wel een vergunning krijgt als hij die zou aanvragen, en dat daarom maar niet doet om de leges niet te hoeven betalen. “Dat is flagrant in strijd met de wet.”

Of de wet dan geen loze wet is waarvan naleving kennelijk niet kan worden afgedwongen? “Dat is precies de reden waarom men over enige tijd het Gebruiksbesluit wil invoeren, waarin algemene brandveiligheidseisen staan geformuleerd”, zegt professor Michiels. “Nu moeten gemeenten voor honderdduizenden panden in Nederland vergunningen opstellen. De gedachte achter het Gebruiksbesluit is dat gemeenten de tijd die daarvoor nodig is, kunnen gebruiken voor het controleren op het naleven van algemene brandveiligheidsvoorschriften. Dat is beter, omdat het doelmatiger is.”

Probleem is dat er meer oude panden zijn die volgens Michiels heel moeilijk of ten koste van heel veel investeringen voldoen aan de eisen voor een gebruiksvergunning. “Sluiten van deze panden zou echter maatschappelijk onaanvaardbaar zijn. Als je straks in plaats van individuele vergunningen algemene voorschriften hebt, is het belangrijk daar dan wel op te controleren.”

Het Delftse gemeentebestuur had volgens Michiels al jaren geleden kunnen zeggen dat de universiteit Bouwkunde zonder gebruiksvergunning niet mag gebruiken. “Maar dat is een theoretisch verhaal. Het stelsel van gebruiksvergunningen is door veel gemeenten niet serieus genomen. Er is vaak niet naar gebruiksvergunningen gevraagd en ze zijn vaak niet verleend.”

“Stel dat er iemand in Bouwkunde was omgekomen en de familie zou gaan procederen tegen de TU, dan zou de TU er niets aan hebben als zij zegt: ‘We hadden toestemming van de gemeente om het pand te gebruiken’. Juridisch is het onmogelijk dat de gemeente toestemming heeft gegeven het pand te gebruiken. De gemeente kan alleen zeggen: wij zullen niet optreden. Gedogen. Gedogen betekent alleen: ik treed niet handhavend op.”

Volgens de hoogleraar is het niet zo dat de gemeente ernstig heeft gefaald of strafbaar is voor dit niet handhavend optreden. “De overtreder is in dit geval de universiteit die het pand gebruikt. Niet de overheid die toezicht moet houden op naleving van de wetgeving.”

Hoewel bijna alle bestuursrechtelijke overtredingen strafbaar zijn, blijkt volgens Michiels uit de strafrechtelijke praktijk dat het strafrecht daar niet zozeer voor wordt ingezet. “Primair is het een bestuursrechtelijke aangelegenheid. Als er schade aan derden zou zijn, zouden die dat voor een burgerlijke rechter kunnen claimen. Het probleem is: als er persoonlijke ongelukken gebeuren, krijg je zaken als ‘dood door schuld’ en dan ligt het wel voor de hand dat er strafrechtelijk wordt opgetreden.”

De TU is daarmee door het oog van de naald gekropen. “Als er doden of gewonden waren gevallen, dan zou het niet alleen voor de gemeente maar ook voor de TU een stuk lastiger hebben gelegen.”

De gemeente zou volgens Michiels alleen aansprakelijk zijn geweest als zij concrete signalen had gekregen dat het pand niet brandveilig was. “Als de gemeente dan weigert er iets aan te doen, kun je zeggen: er is onrechtmatig gehandeld. Als ik in een onderzoekscommissie zou zitten, zou voor mij de belangrijkste vraag zijn: was het gebouw brandgevaarlijk en zo ja: was bekend dat het gebouw brandgevaarlijk was?” (CvU)