‘Prestatieafspraken ongrondwettelijk’

 

Eind jaren negentig kregen universiteiten en hogescholen meer vrijheid om nieuwe studies te verzinnen, en prompt schoten allerlei opleidingen als paddenstoelen uit de grond. Om de ‘wildgroei’ te stoppen moesten instellingen voortaan een ‘macrodoelmatigheidstoets’ ondergaan: de overheid ging bepalen of nieuwe opleidingen werkelijk zin hadden. Dit moet de schadelijke gevolgen van concurrentie dempen.

Niet openbaar
Sinds 2009 voert het ministerie de toets niet meer zelf uit, maar is er een adviescommissie voor: de Commissie Doelmatig Hoger Onderwijs (CDHO). Maar haar adviezen zijn niet openbaar. De instellingen krijgen adviezen over hun eigen aanvragen toegestuurd, en een kopie gaat naar de HBO-raad en universiteitenvereniging VSNU. Verder zijn de oordelen niet toegankelijk.
Dat kan gevolgen hebben. “In een oordeel over een hbo-opleiding toegepaste psychologie stond dat dit de laatste was die goedkeuring kreeg”, vertelt Frank Hendriks van adviesbureau Hobéon Groep. “Maar een klant van ons wist dat niet en wilde er ook één beginnen. Die had dat gewoon moeten kunnen opzoeken.”

Openbaarheid bestuur
Hendriks doet een beroep op de wet openbaarheid van bestuur (wob) en eist alle adviezen en alle oordelen die met de macrodoelmatigheidstoets te maken hebben. Hij heeft al aangekondigd naar de rechter te stappen als OCW het verzoek niet inwilligt.
“Ik wil zien hoe consistent de oordelen zijn. Ik heb daar mijn twijfels bij”, zegt Hendriks. “De adviezen zijn summier en de onderbouwing is niet altijd even solide.”
De voorzitter van de CDHO, oud-Fontys-bestuurder Norbert Verbraak, nam bij oprichting van de commissie aan dat een advies openbaar zou worden zodra het ministerie van OCW een besluit had genomen. Die verwachting staat zelfs in het eerste jaarverslag.
“Er worden wel eens beleidsmatige lijnen in die adviezen uitgezet”, zegt Hendriks. “Daarover wil het ministerie van OCW kennelijk zelf de regie houden. Maar iedereen zou die informatie moeten kunnen inzien.”

Woensdag stuurde staatssecretaris Zijlstra een brief naar de Tweede Kamer waarin hij uitlegt dat zijn plannen voor prestatieafspraken over onder meer het studiesucces en de hoeveelheid contacturen niet indruisen tegen de Grondwet. Volgens hem is de vrijheid van onderwijs niet in het geding. Instellingen mogen zelf bepalen hoe ze onderwijs geven, maar ze moeten wel aan ‘deugdelijkheidseisen’ voldoen. Hij gaat de plannen van de instellingen zuiver en alleen toetsen op ‘ambitie’ en ‘realiteitszin’ en dat mag, aldus de bewindsman.

Fout, zegt de Tilburgse hoogleraar onderwijsrecht Paul Zoontjens. En Zijlstra had het kunnen weten: vorige week verscheen een advies van de Onderwijsraad over artikel 23 van de Grondwet, waarin de vrijheid van onderwijs is geregeld. Zoontjens, die lid is van de Onderwijsraad: “Daarin staat duidelijk uitgelegd wat die ‘deugdelijksheidseisen’ zijn waarnaar Zijlstra verwijst. Dat zijn objectieve, in de wet neergelegde eisen, zodat instellingen precies weten waar ze aan toe zijn. Zulke eisen staan nu ook al in de wet, bijvoorbeeld over het fusieverbod en over accreditatie.”

“Door de plannen van de verschillende instellingen te beoordelen gaat de staatssecretaris zelf uitmaken wat deugdelijk onderwijs is en wat niet. Maar in artikel 23 is vastgelegd dat het de wetgever is die dit bepaalt – niet de scholen en niet de staatssecretaris. In dit plan beheert de staatssecretaris het geld en beoordeelt hij of een instelling aan de eisen voldoet. Dat mag niet, tenzij het in de wet staat. Alles wat betrekking heeft op de kwaliteit van het onderwijs en waar geld tegenover staat, moet in de wet staan.

Zijlstra zegt dat er geen probleem is omdat hij alle instellingen volgens dezelfde criteria behandelt.

“Het probleem is dat de beoordelingscriteria uiterst vaag zijn. Volgens artikel 23 moeten er heldere criteria zijn opgesteld over wat deugdelijk onderwijs is. Dat gebeurt nu niet. Hogescholen en universiteiten moeten van Zijlstra met een plan komen en daarvoor krijgen ze financiering. Als Zijlstra het tenminste goed vindt, anders niet. Op deze manier hebben de instellingen geen enkel zicht op wat ze moeten doen. Dat maakt het ongrondwettelijk.”

Zijlstra zegt dat hij kaders schept waarbinnen de instellingen vrij zijn om zelf te bepalen hoe ze onderwijs geven.

“Hij kan de prestatieafspraken op zich wel in een algemene maatregel van bestuur vastleggen, maar dan moeten het duidelijke normen zijn. Bijvoorbeeld: instellingen moeten een profileringsplan hebben, minimaal twaalf contacturen per week geven en een docent-studentratio hebben van maximaal één op vijftien. Dan zijn alle regels ook voor iedereen gelijk. Niettemin heb je dan nog steeds een verwijzing in de wet nodig dat prestatieafspraken mogelijk zijn.

Bemoeit de staatssecretaris zich te veel met het onderwijs?

“Ja, hij bemoeit zich inhoudelijk heel veel met het onderwijs, terwijl dat aan de wétgevende macht is, niet aan de uitvoerende.

Volgens de staatssecretaris is er geen probleem als de Raad van State met zijn plan akkoord gaat.

“De staatssecretaris beroept zich op de verkeerde argumenten. De Raad van State zal dat ongetwijfeld ook zeggen. Dit kan niet in een simpel besluit van de staatssecretaris worden vastgelegd. Zeker niet als er sprake is van zulke vage criteria en plannen, want dan betekent het gewoon dat de staatssecretaris degene is die over het geld gaat, terwijl dat op dit punt de wetgever moet zijn.”

“Als Zijlstra een dergelijk advies van de Raad van State opvolgt, dan zal hij de criteria voor prestatieafspraken alsnog moeten vastleggen in een wetsvoorstel. Hij kan dat advies ook naast zich neerleggen, als zijn plan door de Ministerraad wordt goedgekeurd. Maar dan loopt hij wel het risico dat instellingen naar de rechter zullen stappen om de maatregel aan te vechten. De rechter kan die dan vernietigen.”