Een rivier die door meerdere landen stroomt staat garant voor politiek gesteggel. Zo kibbelden België en Nederland jarenlang over de Schelde. Dr. S.V. Meijerink bracht de onderhandelingen boven water en schreef een strategisch draaiboek voor het beklinken van rivierverdragen.
Delen
Een rivier die door meerdere landen stroomt staat garant voor politiek gesteggel. Zo kibbelden België en Nederland jarenlang over de Schelde. Dr. S.V. Meijerink bracht de onderhandelingen boven water en schreef een strategisch draaiboek voor het beklinken van rivierverdragen.
De Vrede van Münster, die precies 350 jaar geleden werd bezegeld, betekende voor de Verenigde Nederlanden een totale overwinning op Spanje. Voor het zuidelijke volksdeel nog geen reden voor feest. Toen de Spaanse troepen Antwerpen binnenvielen werd de Schelde in 1585 namelijk op last van de Staten-Generaal van de Republiek hermetisch afgesloten. Bij het sluiten van het vredesakkoord bleef de barricade gehandhaafd, waarmee de toenmalige economische ontreddering van de Zuidelijke Nederlanden aanhield.
Daarna zou de verstopping van deze logistieke levensader nog vele malen tot controversen leiden. In 1784 probeerde keizer Jozef II tevergeefs om een opening te forceren, en pas tien jaar later maakten de Fransen tijdens hun verovering van de Zuidelijke Nederlanden een eind aan deze situatie. Waarna de kwestie tijdens de scheiding van Nederland en België 1830-1839 prompt weer werd opgerakeld. En nog steeds hebben beide landen bijzonder lange tenen als de rivier ter sprake komt.
,,Deze lange historie van conflicten bepaalt tot op de dag van vandaag de perceptie van de betrokken ambtenaren”, verzekert dr. S.V. Meijerink, die vorige week cum laude promoveerde bij het River Basin Administration Centre van Civiele Techniek. ,,De vaargeul in de Westerschelde is tenslotte de toegangspoort tot de haven van Antwerpen. Maar Nederland heeft niet altijd even hard mee willen werken aan de toegankelijkheid. Een al te goede verbinding zou de concurrentie maar in de hand werken.”
Onontgonnen
Hoewel deze overweging de laatste decennia nauwelijks meer een rol speelt, is er door de jaren heen duchtig over de rivier onderhandeld door België en Nederland. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wilde nu wel eens een systematische analyse van dit getouwtrek hebben, en Meijerink tekende hiervoor.
,,Ik vond deze opdracht aantrekkelijk omdat het betrekking heeft op zaken als watervervuiling, vaarwegbeheer en bestrijding van overstromingen”, licht de Twentse bestuurskundige toe. ,,Verder spreekt het internationale karakter van de studie me erg aan, en het is natuurlijk zo dat civiele techniek in Delft een zeer goede reputatie heeft. En ook niet onbelangrijk: het ministerie heeft ervoor gezorgd dat ik een fatsoenlijk salaris kreeg.”
De interesse van Rijkswaterstaat voor de Schelde vindt haar oorsprong in de moeizame samenwerking met België, en het feit dat Nederland een groot deel van het drinkwater uit rivieren haalt. Maar waar de Rijn al uitentreuren is doorgelicht, zijn Schelde en Maas op het bestuurlijke vlak nog onontgonnen terrein. De ervaringen met de Rijn-onderhandelingen laten zich volgens Meijerink niet een-op-een vertalen naar de Schelde.
,,De verdragen rond de Rijn waren een succesverhaal, vooral voor de bestrijding van watervervuiling. Men beweert daarom altijd dat we van die onderhandelingen kunnen leren, maar je moet oppassen met zo’n vertaalslag”, waarschuwt hij. ,,De besluitvorming verloopt in Duitsland totaal anders dan in België, waar ten tijde van de onderhandelingen ook nog een federaliseringsproces gaande was. De gewesten kregen hierdoor verregaande bevoegdheden op het gebied van waterbeheer.”
Bovendien zorgde de Sandoz-ramp in 1986 ervoor dat de onderhandelingen over de Rijn in een stroomversnelling raakten. ,,Dergelijke rampen hebben in de Schelde nooit plaatsgevonden, en het veroorzaken ervan kan je ook moeilijk als advies geven.”
Slop
Om de onderhandelingen over de Schelde vanaf 1967 tot in detail in kaart te kunnen brengen, dook Meijerink in de archieven en interviewde hij de betrokken ambtenaren. Met behulp van de netwerktheorie bracht hij orde in dit materiaal. ,,Deze theorie is erg geschikt om besluitvorming te beschrijven waarbij de knopen niet centraal doorgehakt worden. Bij dit soort onderhandelingen heb je immers meerdere actoren die van elkaar afhankelijk zijn. Internationale samenwerkingwordt daarom wel eens vergeleken met een anarchie waarbij je op basis van consensus zaken probeert te doen.”
Het Schelde-overleg werd verder bemoeilijkt door de federalisering van België, dat voorheen als één land werd aangesproken. Om de haven van Antwerpen toegankelijker te maken wilde Vlaanderen dat de Westerschelde werd uitgebaggerd. Wallonië had daar echter geen boodschap aan. Een probleem. Omdat het drinkwater voor de Randstad uit de Maas wordt gewonnen eiste Nederland namelijk wisselgeld. Er zou alleen worden meegebaggerd als er voortaan meer en schoner water door de Maas zou vloeien.
Meijerink: ,,Nu stroomt de Maas grotendeels door Wallonië dus daar zie je het dilemma al. Nederland had erop gegokt dat het Vlaamse gewest Wallonië wel zou compenseren voor het schoonmaken van de Maas, maar daar is het nooit van gekomen.”
Mede door deze koppeling raakten de onderhandelingen langzaam in het slop. Maar in 1992 werd het rivieroverleg een Europese zaak en verscheen er een nieuwe speler ten tonele: Frankrijk. Omdat zowel de Schelde als de Maas daar ontspringen besloot Nederland de koppeling een jaar later los te laten. Niets stond een verdrag nu nog in de weg. Ware het niet dat Vlaanderen in 1994 de kont tegen de krib gooide en besloot het ambtelijke akkoord tussen de Belgische gewesten, Frankrijk en Nederland niet te tekenen. Nu was de hogesnelheidslijn weer de dwarsligger.
,,De Belgen betrokken opeens een voorstel over het traject van de HSL in de onderhandelingen. Uiteindelijk is het akkoord over de verdieping van de Schelde er heel makkelijk gekomen, terwijl de gesprekken over de HSL maar heel moeizaam verliepen.” Pas na diplomatiek overleg ‘op zeer hoog niveau’ deed Vlaanderen water bij de wijn en ondertekende het Scheldeverdrag. ,,Dat was de apotheose van jaren onderhandelen. Nu is men bezig met het vaststellen van actieprogramma’s, maar dat verloopt nog steeds moeizaam. Het is al iets dat ze met elkaar rond de tafel zitten.”
Onwil
Hoewel uit dit geharrewar weinig algemeens valt op te maken over bestuurlijke besluitvorming, wil Meijerink wel wat kwijt over de culturele verschillen tussen de drie landen.
,,Bestuurlijk lijkt België meer op Frankrijk dan op Nederland. Wij denken altijd dat die scheidslijn tussen Wallonië en Vlaanderen ligt, maar bestuurlijk staan de Vlamingen behoorlijk ver van ons af.”
Volgens hem is in België vooral de invloed van de politiek op de besluitvorming groot. ,,Tijdens gesprekken krijgen Nederlandse ambtenaren een stevig mandaat, zodat de zaken snel beklonken kunnen worden. Belgische onderhandelaars moeten daarentegen vaker terugkoppelen naar mensen op een hoger bestuurlijk niveau. Dit inzicht kan helpen bij onderhandelingen, want dergelijk gedrag kan makkelijk als onwil beschouwd worden. Maar de reden ervoor ligt in de bestuurlijke cultuur van de Belgen, het zijn niet noodzakelijk vertragingstactieken.”
Verder zette Meijerink een aantal strategieën uit voor het sluiten van rivierverdragen. Zijn proefschrift bevat checklists die zijn uitgewerkt voor individuele oeverstaten, de Europese commissie en relatief onafhankelijke partijen. ,,Maar dit zijn geen recepten, de strategieën bevinden zich op een vrij hoog abstractieniveau. Een recept is ook moeilijk te geven, want tijdens onderhandelingen is het zaak voortdurend de omgeving te monitoren. Je weet nooit of een kabinet valt, maar de kunst is daar tijdig op in te spelen.”
Het onderzoekswerk is Meijerink goed bevallen, maar hij besloot na zijn promotie toch gelijk de praktijk in te gaan. De kersverse projectmanager waterbeheer voor de regio Overijssel ondervindt nu aan den lijve hoe weerbarstig de praktijk is. ,,Je schrijft zo makkelijk iets op, maar het beleid van verschillende organisaties op elkaar afstemmen is ontzettend moeilijk. Alleen al de planningen op elkaar afstemmen is haast ondoenlijk, omdat die vaak de eigen logica van de interne organisatie weerspiegelen.”
Zijn proefschrift wordt volgend jaar in elk geval uitgeven door Kluwer, en moet een standaardwerk voor rivierverdragen worden. Het hele directieteam van Rijkswaterstaat heeft inmiddels een exemplaar, en de reacties zijn overwegend enthousiast. ,,Het is de eerste keer dat het hele verhaal tot in detail op papier staat op wetenschappelijk niveau. Maar de geestdrift zit vooral bij de mensen die zich met politieke zaken bezighouden. Ik kan me best voorstellen dat de mensen op de werkvloer zullen denken: ja, wat moet ik daar nu mee.”
Een rivier die door meerdere landen stroomt staat garant voor politiek gesteggel. Zo kibbelden België en Nederland jarenlang over de Schelde. Dr. S.V. Meijerink bracht de onderhandelingen boven water en schreef een strategisch draaiboek voor het beklinken van rivierverdragen.
De Vrede van Münster, die precies 350 jaar geleden werd bezegeld, betekende voor de Verenigde Nederlanden een totale overwinning op Spanje. Voor het zuidelijke volksdeel nog geen reden voor feest. Toen de Spaanse troepen Antwerpen binnenvielen werd de Schelde in 1585 namelijk op last van de Staten-Generaal van de Republiek hermetisch afgesloten. Bij het sluiten van het vredesakkoord bleef de barricade gehandhaafd, waarmee de toenmalige economische ontreddering van de Zuidelijke Nederlanden aanhield.
Daarna zou de verstopping van deze logistieke levensader nog vele malen tot controversen leiden. In 1784 probeerde keizer Jozef II tevergeefs om een opening te forceren, en pas tien jaar later maakten de Fransen tijdens hun verovering van de Zuidelijke Nederlanden een eind aan deze situatie. Waarna de kwestie tijdens de scheiding van Nederland en België 1830-1839 prompt weer werd opgerakeld. En nog steeds hebben beide landen bijzonder lange tenen als de rivier ter sprake komt.
,,Deze lange historie van conflicten bepaalt tot op de dag van vandaag de perceptie van de betrokken ambtenaren”, verzekert dr. S.V. Meijerink, die vorige week cum laude promoveerde bij het River Basin Administration Centre van Civiele Techniek. ,,De vaargeul in de Westerschelde is tenslotte de toegangspoort tot de haven van Antwerpen. Maar Nederland heeft niet altijd even hard mee willen werken aan de toegankelijkheid. Een al te goede verbinding zou de concurrentie maar in de hand werken.”
Onontgonnen
Hoewel deze overweging de laatste decennia nauwelijks meer een rol speelt, is er door de jaren heen duchtig over de rivier onderhandeld door België en Nederland. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wilde nu wel eens een systematische analyse van dit getouwtrek hebben, en Meijerink tekende hiervoor.
,,Ik vond deze opdracht aantrekkelijk omdat het betrekking heeft op zaken als watervervuiling, vaarwegbeheer en bestrijding van overstromingen”, licht de Twentse bestuurskundige toe. ,,Verder spreekt het internationale karakter van de studie me erg aan, en het is natuurlijk zo dat civiele techniek in Delft een zeer goede reputatie heeft. En ook niet onbelangrijk: het ministerie heeft ervoor gezorgd dat ik een fatsoenlijk salaris kreeg.”
De interesse van Rijkswaterstaat voor de Schelde vindt haar oorsprong in de moeizame samenwerking met België, en het feit dat Nederland een groot deel van het drinkwater uit rivieren haalt. Maar waar de Rijn al uitentreuren is doorgelicht, zijn Schelde en Maas op het bestuurlijke vlak nog onontgonnen terrein. De ervaringen met de Rijn-onderhandelingen laten zich volgens Meijerink niet een-op-een vertalen naar de Schelde.
,,De verdragen rond de Rijn waren een succesverhaal, vooral voor de bestrijding van watervervuiling. Men beweert daarom altijd dat we van die onderhandelingen kunnen leren, maar je moet oppassen met zo’n vertaalslag”, waarschuwt hij. ,,De besluitvorming verloopt in Duitsland totaal anders dan in België, waar ten tijde van de onderhandelingen ook nog een federaliseringsproces gaande was. De gewesten kregen hierdoor verregaande bevoegdheden op het gebied van waterbeheer.”
Bovendien zorgde de Sandoz-ramp in 1986 ervoor dat de onderhandelingen over de Rijn in een stroomversnelling raakten. ,,Dergelijke rampen hebben in de Schelde nooit plaatsgevonden, en het veroorzaken ervan kan je ook moeilijk als advies geven.”
Slop
Om de onderhandelingen over de Schelde vanaf 1967 tot in detail in kaart te kunnen brengen, dook Meijerink in de archieven en interviewde hij de betrokken ambtenaren. Met behulp van de netwerktheorie bracht hij orde in dit materiaal. ,,Deze theorie is erg geschikt om besluitvorming te beschrijven waarbij de knopen niet centraal doorgehakt worden. Bij dit soort onderhandelingen heb je immers meerdere actoren die van elkaar afhankelijk zijn. Internationale samenwerkingwordt daarom wel eens vergeleken met een anarchie waarbij je op basis van consensus zaken probeert te doen.”
Het Schelde-overleg werd verder bemoeilijkt door de federalisering van België, dat voorheen als één land werd aangesproken. Om de haven van Antwerpen toegankelijker te maken wilde Vlaanderen dat de Westerschelde werd uitgebaggerd. Wallonië had daar echter geen boodschap aan. Een probleem. Omdat het drinkwater voor de Randstad uit de Maas wordt gewonnen eiste Nederland namelijk wisselgeld. Er zou alleen worden meegebaggerd als er voortaan meer en schoner water door de Maas zou vloeien.
Meijerink: ,,Nu stroomt de Maas grotendeels door Wallonië dus daar zie je het dilemma al. Nederland had erop gegokt dat het Vlaamse gewest Wallonië wel zou compenseren voor het schoonmaken van de Maas, maar daar is het nooit van gekomen.”
Mede door deze koppeling raakten de onderhandelingen langzaam in het slop. Maar in 1992 werd het rivieroverleg een Europese zaak en verscheen er een nieuwe speler ten tonele: Frankrijk. Omdat zowel de Schelde als de Maas daar ontspringen besloot Nederland de koppeling een jaar later los te laten. Niets stond een verdrag nu nog in de weg. Ware het niet dat Vlaanderen in 1994 de kont tegen de krib gooide en besloot het ambtelijke akkoord tussen de Belgische gewesten, Frankrijk en Nederland niet te tekenen. Nu was de hogesnelheidslijn weer de dwarsligger.
,,De Belgen betrokken opeens een voorstel over het traject van de HSL in de onderhandelingen. Uiteindelijk is het akkoord over de verdieping van de Schelde er heel makkelijk gekomen, terwijl de gesprekken over de HSL maar heel moeizaam verliepen.” Pas na diplomatiek overleg ‘op zeer hoog niveau’ deed Vlaanderen water bij de wijn en ondertekende het Scheldeverdrag. ,,Dat was de apotheose van jaren onderhandelen. Nu is men bezig met het vaststellen van actieprogramma’s, maar dat verloopt nog steeds moeizaam. Het is al iets dat ze met elkaar rond de tafel zitten.”
Onwil
Hoewel uit dit geharrewar weinig algemeens valt op te maken over bestuurlijke besluitvorming, wil Meijerink wel wat kwijt over de culturele verschillen tussen de drie landen.
,,Bestuurlijk lijkt België meer op Frankrijk dan op Nederland. Wij denken altijd dat die scheidslijn tussen Wallonië en Vlaanderen ligt, maar bestuurlijk staan de Vlamingen behoorlijk ver van ons af.”
Volgens hem is in België vooral de invloed van de politiek op de besluitvorming groot. ,,Tijdens gesprekken krijgen Nederlandse ambtenaren een stevig mandaat, zodat de zaken snel beklonken kunnen worden. Belgische onderhandelaars moeten daarentegen vaker terugkoppelen naar mensen op een hoger bestuurlijk niveau. Dit inzicht kan helpen bij onderhandelingen, want dergelijk gedrag kan makkelijk als onwil beschouwd worden. Maar de reden ervoor ligt in de bestuurlijke cultuur van de Belgen, het zijn niet noodzakelijk vertragingstactieken.”
Verder zette Meijerink een aantal strategieën uit voor het sluiten van rivierverdragen. Zijn proefschrift bevat checklists die zijn uitgewerkt voor individuele oeverstaten, de Europese commissie en relatief onafhankelijke partijen. ,,Maar dit zijn geen recepten, de strategieën bevinden zich op een vrij hoog abstractieniveau. Een recept is ook moeilijk te geven, want tijdens onderhandelingen is het zaak voortdurend de omgeving te monitoren. Je weet nooit of een kabinet valt, maar de kunst is daar tijdig op in te spelen.”
Het onderzoekswerk is Meijerink goed bevallen, maar hij besloot na zijn promotie toch gelijk de praktijk in te gaan. De kersverse projectmanager waterbeheer voor de regio Overijssel ondervindt nu aan den lijve hoe weerbarstig de praktijk is. ,,Je schrijft zo makkelijk iets op, maar het beleid van verschillende organisaties op elkaar afstemmen is ontzettend moeilijk. Alleen al de planningen op elkaar afstemmen is haast ondoenlijk, omdat die vaak de eigen logica van de interne organisatie weerspiegelen.”
Zijn proefschrift wordt volgend jaar in elk geval uitgeven door Kluwer, en moet een standaardwerk voor rivierverdragen worden. Het hele directieteam van Rijkswaterstaat heeft inmiddels een exemplaar, en de reacties zijn overwegend enthousiast. ,,Het is de eerste keer dat het hele verhaal tot in detail op papier staat op wetenschappelijk niveau. Maar de geestdrift zit vooral bij de mensen die zich met politieke zaken bezighouden. Ik kan me best voorstellen dat de mensen op de werkvloer zullen denken: ja, wat moet ik daar nu mee.”
Comments are closed.