Verstrikt in een oerwoud van experimenten

Het is een interessant politiek spel. Hoe krijg je anderen zover dat ze instemmen met omstreden plannen als hoger collegegeld voor betere opleidingen, beloning van ijverige onderwijsinstellingen en strenge selectie van nieuwe studenten? Je gaat ermee experimenteren.

Handig hoor, zo’n experiment. Je hoeft de wet nog niet aan te passen en kunt je tegenstanders een beetje laten wennen aan het idee. Maar je kunt ook overdrijven. In het hoger onderwijs ontstaat onderhand een oerwoud aan pilots, proeven en tijdelijke regelingen.

Zelfs de prestatieafspraken met universiteiten en hogescholen, die zo diep in het hoger onderwijs ingrijpen en waar miljoenen van afhangen, zijn officieel een experiment. Anders konden er wel eens juridische problemen ontstaan, vreesde het kabinet.

“Het begrip ‘experiment’ wordt inderdaad wel een beetje uitgehold. Er ontstaat experiment-inflatie”, erkent Jasper van Dijk, lid van de Tweede Kamer voor de Socialistische Partij. Hij kijkt met argusogen naar al die experimenten.

Haalbare kaart
Toch doet hij er zelf aan mee. Van Dijk wil graag een proef doen met een democratische universiteit, waarin studenten en docenten veel meer te zeggen krijgen. “Ik stel een experiment voor omdat dat zelfs voor de grootste critici een haalbare kaart moet zijn”, legt Van Dijk uit. “Je kunt je er geen buil aan vallen. Na afloop kun je dan altijd nog zeggen: we doen het niet.”

Het is een bekende truc. “Als er een nieuw idee opduikt, giet de politiek er meteen een empirische saus overheen”, zegt Pieter Huisman, hoogleraar onderwijsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en tevens lid van de Onderwijsraad. “Want als je een nieuw idee in een proeftuin uitprobeert, lijkt het ongevaarlijk. Je haalt het stelsel immers niet omver. Maar we zouden toch eens moeten nadenken wat nu het effect van al die pilots is.”

De wetgeving wordt er inconsistent van, vreest hij. “De wet is bedoeld om voor iedereen gelijke omstandigheden te creëren, maar experimenten ondermijnen dat. Als een paar instellingen mogen meedoen aan een pilot en na afloop wordt inderdaad de wet veranderd, hebben de andere instellingen een achterstand opgelopen. Daar zijn ze bang voor. Dat zag je gebeuren bij de tweejarige associate degree-opleidingen in het hbo. Daar is ook eerst mee geëxperimenteerd en wie toen meedeed, kreeg een voorsprong op de rest. Onderwijsinstellingen willen de boot niet missen.”

Lange neus
De boot missen? “Het onderwijs zou een lange neus naar Den Haag moeten maken en zich wat zelfbewuster moeten opstellen”, vindt Tweede Kamerlid Roelof Bisschop van de SGP. “Universiteiten en hogescholen zouden zichzelf een groot plezier doen als ze de komende tien jaar gewoon aan geen enkel experiment meer meededen. Het ene is nog niet afgelopen of het andere tuimelt eroverheen. Soms wachten we niet eens de uitkomst af. Neem het bindend studieadvies in het tweede jaar: nu al heeft de Kamer besloten dat daar geen wetswijziging van komt, wat de uitkomst van dat experiment ook is.”

Het valt best te begrijpen waarom politici zo dol zijn op experimenten: grote beleidswijzigingen hebben in het onderwijs een slechte naam gekregen. In 2007 werd er een parlementaire onderzoekscommissie opgetuigd onder leiding van toenmalig PvdA-Kamerlid Jeroen Dijsselbloem om grote wijzigingen in vooral het voortgezet onderwijs tegen het licht te houden. Die oordeelde vernietigend over arrogante politici die vanuit Den Haag wel even het onderwijs zouden verbeteren. Begin er niet zomaar aan, werd het nieuwe devies. Volgens onderwijsjurist Huisman heerst er sindsdien ‘stelselwijzigingsangst’ in Den Haag.

Maar de meeste proeven leveren helemaal niets op, meent SGP’er Bisschop. “Het beleid is buitengewoon hijgerig. Het holt van incident naar pilot… Er lopen zoveel experimenten tegelijkertijd dat ze elkaar beïnvloeden. En dan verandert de wet zelf ook nog eens. Denk maar aan de invoering van het leenstelsel: dat is enorm ingrijpend, wat heeft dat voor invloed op het onderwijs? Je kunt nauwelijks zuivere waarnemingen doen. Ik zou zeggen: mensen, bescherm je tegen allerlei belangenorganisaties en overheidswensen. Kies gewoon je eigen koers.”

Snelheid
Eén van de redenen om toch voor een experiment te kiezen, is de snelheid. Een wetswijziging doorvoeren duurt veel langer, want dan moet je eerst goed kijken waarom je het eigenlijk doet en erover debatteren in de Eerste en Tweede Kamer. Klinkt dat traag en onhandig? “Zo’n wetgevingsproces heeft ook een zuiverende werking”, stelt hoogleraar Huisman. “Je denkt beter na over de vraag waarom je het stelsel wilt veranderen, soms zie je er dan alsnog van af. Bij een experiment gaat dat heel anders. Dan wordt er eerst een commissie samengesteld – Wie heeft die mensen eigenlijk gekozen? – en als er een wetsvoorstel uit voortkomt, verwijst het kabinet in zijn verdediging gewoon naar de aanbevelingen van de commissie. Het leidt tot een democratisch tekort.”

Ho ho, antwoordt Jan Anthonie Bruijn, senator voor de VVD en hoogleraar in Leiden. De mogelijkheid om te experimenteren staat gewoon in de wet. “Beide Kamers hebben met dit artikel ingestemd, dus in zoverre is er geen sprake van een democratisch tekort.” Bovendien wordt een maatregel van bestuur (die nodig is voor een experiment) altijd aan beide Kamers voorgelegd. ‘Voorhangen’ noemen ze dat. Na afloop krijgen beide Kamers de evaluatie toegestuurd. Bruijn: “Op deze wijze is er in het gehele proces van het experiment steeds ruimte voor parlementaire betrokkenheid. Natuurlijk kun je de vraag stellen of die betrokkenheid voldoende is, maar van een democratisch tekort zou ik toch niet willen spreken.”

Verkapt
Misschien moeten parlement en senaat dan eens wat sceptischer worden als ze het zoveelste voorstel voor een pilot voorgeschoteld krijgen, menen critici. “Vaak is het gewoon een verkapte beleidswijziging, alleen wordt die gebracht als experiment”, aldus Van Dijk.

“Mijn grootste aarzeling bij al die pilots is uiteindelijk de verkaveling die er het gevolg van is”, zegt Huisman. “De regels gelden niet langer voor iedereen. De stabiliteit die de wet biedt, haal je ermee weg.”

Experimenten op een rij

Prestatieafspraken
Minder uitval in het eerste jaar, hoger studietempo, beter geschoolde docenten… Hogescholen en universiteiten hebben met het ministerie van Onderwijs afspraken gemaakt over de verbetering van hun onderwijs en het aanscherpen van hun ‘eigen profiel’. Maar leidt dat niet tot ongelijke bekostigingsvoorwaarden? Om juridische problemen te voorkomen kwam er geen wet, maar een experiment. Er hangen miljoenen vanaf: zeven procent van de bekostiging.

Kwaliteitskeuring I
Laat ons zelf onze opleidingen keuren, zeggen veel universiteiten en enkele hogescholen, want dat scheelt rompslomp. Maar critici vrezen dat slechte opleidingen dan onder het tapijt worden geveegd; daarom komt er eerst een experiment. Drie universiteiten en drie hogescholen mogen eraan meedoen. Eens in de zes jaar wordt hun instelling in één klap goedgekeurd (of niet) door kwaliteitsbewaker NVAO.

Kwaliteitskeuring II
Nog eens drie universiteiten en drie hogescholen mogen proefdraaien met lichtere kwaliteitskeuringen van hun opleidingen. Die voeren ze alleen niet zelf uit: dat blijft de NVAO doen.

Tweedejaars studenten wegsturen
Pak ze streng aan, die luie studenten. Dat is de gedachte achter een experiment met een bindend studieadvies in het tweede jaar. Critici vinden het belachelijk om studenten van een driejarige bacheloropleiding na twee jaar nog weg te sturen. De Tweede Kamer heeft het experiment al in de kiem gesmoord nog vóór het afgelopen is: er zal geen wet van komen.

Selectie van leraren
“Je moeten ervoor zorgen dat iedereen met een leraar of een lerares wil trouwen”, zei Bussemaker in 2013. Ze wil graag de status van leraren verhogen en laat de Universiteit Leiden experimenteren met selectie aan de poort van de lerarenopleiding geschiedenis. Verder zullen drie pabo’s proefdraaien met een uitgebreide intake. De hoop is dat gemotiveerde aspirant-leerkrachten zich niet laten afschrikken.

Vreemde ogen dwingen
Toetsen van hbo-opleidingen kunnen veel beter, vindt een commissie onder leiding van VVD-senator Jan Anthonie Bruijn. Het zou helpen als opleidingen van verschillende hogescholen elkaar scherp houden en samen toetsen gaan maken. Dat gaan ze uitproberen. Dit experiment is gekomen toen sommige politieke partijen iets begonnen te voelen voor ‘landelijke examens’ in het hbo.

Promotiestudenten
Sommige universiteiten geven hun promovendi liever een studiebeurs dan een salaris, want dat is goedkoper: dan hoeven ze geen werkgeverslasten te betalen. Het kabinet wilde daartoe de wet wijzigen, maar na felle kritiek van de Raad van State komt er eerst een experiment.

Flexibel onderwijs I
Studenten kunnen straks bij verschillende onderwijsinstellingen studiepunten en vrijstellingen bijeen sprokkelen om tot een diploma te komen. Vooral voor werkenden zou dit prettig zijn.

Flexibel onderwijs II
Deeltijdstudenten kunnen straks tegoedbonnen (vouchers) krijgen voor bepaalde opleidingen in de zorg en techniek. Die kunnen ze naar eigen inzicht bij publieke en private opleiders besteden.

Makkelijker leraar worden
Afgestudeerde bachelors mogen straks een ‘educatieve minor’ volgen, zodat ze kunnen lesgeven in de onderbouw van havo en vwo en in het vmbo. Normaal gesproken kan dat alleen tijdens de bacheloropleiding. Alle instellingen die willen, mogen zo’n minor gaan aanbieden. Dit hoort officieel ook bij de twee experimenten met flexibel onderwijs.

Collegegeld per studiepunt
Aan de UvA en HvA gaan duizend studenten per studiepunt afrekenen in plaats van per jaar collegegeld betalen. Alsof het onderwijs een supermarkt is, smalen critici. Maar regeringspartijen VVD en PvdA wijzen op de voordelen: studenten krijgen de regie over hun eigen opleiding in handen. En het is toch maar een experiment?

Misschien: democratische universiteit
Wat zou er gebeuren als docenten en studenten veel meer te zeggen krijgen over hun universiteiten en hogescholen? Minister Bussemaker ziet er eigenlijk niets in: “Als je nou echt instellingen snel om zeep wilt helpen, moet je dat doen”, zei ze in een interview. SP’er Jasper van Dijk wil er toch mee experimenteren. Het is alleen de vraag of hij een onderwijsinstelling kan vinden die eraan meedoet.

Gaat niet door: prijskaartje aan honourstraject
Laten studenten zich afschrikken als universiteiten en hogescholen extra geld vragen voor hun excellentietrajecten, honoursprogramma’s en talentenklasjes? Vanwege het verdwijnen van de basisbeurs ging dit experiment de ijskast in. Een Kamermeerderheid eiste afgelopen voorjaar dat het definitief niet doorgaat.

Stille dood gestorven: meer marktwerking
Twee experimenten met marktwerking in het hoger onderwijs (‘open bestel‘) liepen vorig jaar nergens op uit. De voorwaarden waren te streng, waardoor private aanbieders weinig zin hadden om mee te doen. Ze mochten bijvoorbeeld niet zelf het tarief van hun opleidingen bepalen.