‘Nederland heeft de naam goed te zijn in plannen maken, maar niet in plannen implementeren’

Nu de Hanzelijn geopend is, is het spoorwegennet in Nederland behoorlijk compleet. Ontbrekende schakels, zoals een verbinding over de Afsluitdijk of de verbinding Utrecht-Breda, zullen nog wel eens opduiken in discussies, maar de kosten voor deze verbindingen zijn veel hoger dan de baten. Ook zijn vrijwel alle grote en middelgrote steden goed met elkaar verbonden met snelwegen.

Investeringen waren de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog vooral gericht op geheel nieuwe verbindingen, vooral snelwegen; de ontwikkeling van het spoorwegennet kwam eerder op gang. Geleidelijk aan is het accent verschoven van uitbreidingen naar capaciteitsverhogingen van bestaande snelwegen: wegverbredingen (denk aan de A2 tussen Utrecht en Amsterdam) en het aanpakken van knooppunten (zoals nu Knooppunt Hoevelaken). Die capaciteitsverhogingen hebben vooral tot doel zogenoemde structurele files te verminderen, en hebben dus vooral rendement in de spits.



Modellen

Wat zijn nu ‘verstandige’ capaciteitsuitbreidingen? Om deze vraag te beantwoorden, gebruiken we modellen. Die onderscheiden zogenoemde homogene bevolkingsgroepen, op basis van leeftijd, opleiding, inkomen, huishoudenssamenstelling, etcetera. En in die modellen zitten ook infrastructuurnetwerken, de ruimtelijke inrichting van Nederland of een regio, kosten van auto’s (onder andere: brandstofprijzen of -kosten per kilometer) en tarieven van het openbaar vervoer.

Deze modellen veronderstellen dat homogene bevolkingsgroepen zich in gegeven omstandigheden (bijvoorbeeld: reistijden en kosten; woonplek) hetzelfde blijven gedragen. Veranderingen in mobiliteit zijn daarmee het gevolg van andere reistijden of -kosten (bijvoorbeeld door meer of minder files of openbaar vervoer, meer wegen, andere brandstofprijzen of OV-tarieven), demografische, inkomens- en ruimtelijke ontwikkelingen.



Afvlakkend autobezit

In een aantal westerse landen (onder andere Engeland, Duitsland, Zweden, Noorwegen, Frankrijk, Australië, Japan, Verenigde Staten, Canada en ook Vlaanderen en Nederland) lijkt de groei in autobezit en –gebruik te verminderen of zelfs geheel tot stilstand te zijn gekomen, eerder dan modellen hadden voorspeld. Zie voor een nadere toelichting over vooral Nederland bijvoorbeeld de Mobiliteitsbalans van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM – www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2012/11/16/rapport-mobiliteitsbalans-2012-van-het-kennisinstituut-voor-mobiliteitsbeleid-kim.html).

Dat komt deels door de economische crisis. Zo zijn er minder banen voor jongeren, en mede daardoor blijven ze langer leren (goed voor de studentenaantallen!). Ook blijven sommige jongeren langer bij hun ouders wonen, van wie ze soms makkelijk een auto kunnen lenen. Als we die crisis in de modellen hadden gestopt, hadden die ook een lager niveau van autobezit- en -gebruik voorspeld, dan zonder crisis.

Voor Nederland geldt verder dat het aantal grensoverschrijdende verplaatsingen toeneemt, en als je in het buitenland verblijft, reis je niet in Nederland. Maar er lijkt ook een trendbreuk op te treden: jongeren zijn minder autogericht dan even oude jongeren voorheen. Zo is in Duitsland het rijbewijsbezit onder twintigers afgenomen van 80 naar 69 procent. In Nederland neemt het rijbewijsbezit onder 18- tot 24-jarigen overigens nog wel toe, maar onder 25- tot 29-jarigen is het licht dalende. Het totaaleffect onder jongeren ten aanzien van auto- en/of rijbewijsbezit is in diverse landen, waaronder Nederland, het saldo van nog wel een toename onder vrouwen, en een afname onder mannen.

De trendbreuk onder jongeren wat betreft autogerichtheid is in Nederland minder zichtbaar dan in diverse andere westerse landen, zoals de Verenigde Staten, Zweden, Duitsland, Engeland en Japan. De crisis zal ongetwijfeld een belangrijke rol spelen in die lagere autogerichtheid, maar die verklaart niet alles. Deze daling trad namelijk al in voor het begin van de crisis.



Afnemende status auto?

Wat verklaart die trendbreuk? Heel goed weten we het nog niet, want vele verklaringen zijn zeer partieel onderzocht, en soms zelfs niet meer dan speculatie. Sommige auteurs van wetenschappelijke publicaties op dit terrein wijzen op de afnemende status van de auto onder jongeren. Een andere verklaring die de literatuur noemt, is dat jongeren zo veel mogelijk online willen zijn. En dat gaat in de auto niet, maar in de trein wel. Ook verklaren ruimtelijke trends deels de lagere autogerichtheid: jongeren trekken, ook in Nederland, in toenemende mate naar de stad. En daar kun je met de fiets en het openbaar vervoer veel bestemmingen bereiken. Voor deze laatste trend geldt dat modellen een redelijk beeld geven van de invloed ervan op mobiliteit.

Wat betekent dit voor beleid? Het antwoord op deze vraag hangt natuurlijk vooral af van de vraag of de trend blijvend is. En dat weten we nog niet. En als die blijvend is: wat is er dan blijvend? Misschien is er een leeftijdseffect: twintigers richten zich minder op de auto. Maar als ze ouder worden en gesetteld raken, kopen en gebruiken ze misschien net zo vaak een auto als mensen van dertig jaar en ouder nu. Met andere woorden: er is sprake van uitstelgedrag. Maar het is ook denkbaar dat er een zogenoemd ‘cohorteffect’ optreedt: de huidige twintigers blijven minder autogericht, ook als ze ouder worden. In dat geval is die groep over tien jaar minder autogericht dan de huidige dertigers.



Minder wegen rendabel?

Stel dat de autogerichtheid van jongeren blijvend afneemt, dan zijn investeringen in infrastructuur minder rendabel dan verondersteld en berekend. Immers, het ‘rendement’ van meer wegen hangt af van de baten en de kosten. >>

Een lager niveau van autogebruik verlaagt de baten. Daar komt mogelijk nog ‘het nieuwe werken’ bij: steeds meer mensen maken daarvan gebruik. En die kunnen daardoor de spits mijden, door later te reizen of zelfs de hele dag thuis te werken, via prima ict-mogelijkheden. We weten echter niet zo goed of en in welke mate de afnemende autogerichtheid een blijvende trend is, en ook niet of het nieuwe werken op grote schaal gaat aanslaan. Het antwoord op de vraag of extra weginvesteringen, bovenop de ‘pijplijnplannen’, rendabel zijn, is daarmee heel lastig te geven.



Adaptief beleid

Wat nu te doen? Het lijkt raadzaam minder te denken in termen van blauwdrukken en definitieve beslissingen voor infrastructuur, en meer in termen van adaptief beleid. Bijvoorbeeld bij weguitbreidingen: eerst besluiten tot aanleg van uitbreidingen die ook bij afnemende groei van autogebruik ‘rendabel’ zijn, en ruimte te reserveren voor mogelijke toekomstige additionele infrastructuuruitbreidingen. En later te beslissen of die wel of niet moeten worden aangelegd.

Als deze trend zich doorzet, is het dan verstandig het overheidsbudget voor infrastructuur fors te verlagen? Misschien, maar dat lijkt me vooralsnog toch een te snelle conclusie. Ten eerste geldt dat er in het verleden veel meer geld was voor meer infrastructuur, dan voor een goede inpassing daarvan in de omgeving. Dat komt omdat het toenmalige ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) ‘rijk’ was, en dat van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (Vrom) arm. Nu vallen ruimtelijke ordening en milieu onder het ministerie van I&M. Dat biedt kansen voor ‘betere inpassing’ van nieuwe, en vooral van bestaande infrastructuur. Denk bijvoorbeeld aan de huidige werkzaamheden aan en rond de A2 door Maastricht. Maar inpassing is vaak wel heel duur, en lang niet alles wat wel ‘beter’ is, is ook ‘rendabel’. Dat vergt dus gedegen onderzoek.



Klimaatbeleid

Bovendien raakt de olie op en heeft de Europese Unie (EU) ambitieuze doelen op het gebied van klimaatbeleid. Mogelijk vergt beleid op die terreinen ook investeringen in energievoorziening en infrastructuur (bijvoorbeeld: oplaadinfrastructuur; ‘smart grid’). En het benodigde budget voor de vervangingsinvesteringen op het terrein van de ‘natte’ infrastructuur (bruggen over rivieren, sluizen, kanalen etc.) loopt in de vele tientallen miljarden euro’s, en op langere termijn zelfs over de honderd miljard.

Nederland had rond 1990 een zeer goede naam wereldwijd, waar het om transportbeleid ging. Het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (de regeringsbeslissing is van 1990) werd alom geprezen omdat het kwantitatieve doelen had voor het maximale autogebruik, omdat het transportbeleid goed was afgestemd met het ruimtelijke beleid (Vierde Nota Ruimtelijke Ordening) en het milieubeleid (Nationaal Milieubeleidsplan, dat overigens ook kwantitatieve doelen voor emissies had) en omdat het een breed scala van maatregelen kende, waaronder een heel innovatieve: rekeningrijden. Maar invoeren van allerlei beleidsmaatregelen lukte slechts ten dele of helemaal niet. Zo had Nederland weliswaar als eerste EU-land rekeningrijden op landelijk niveau omarmd, maar allerlei plannen voor prijsbeleid, met de kilometerheffing als laatste variant, zijn niet geïmplementeerd, terwijl bijvoorbeeld Londen een congestieheffing heeft, en Duitsland het Maut-systeem voor vrachtwagens (betalen voor gebruik snelwegen). Nederland heeft dan ook de naam goed te zijn in plannen maken, maar niet in plannen implementeren. En de reputatie van maker van innovatieve plannen is ook niet meer wat die geweest is.

De voorgestelde veranderingen naar adaptief beleid, betere inpassing van infrastructuur, en verschuiving richting energie/klimaat zouden, mits goed gecommuniceerd, en in goed overleg met de belangrijkste actoren geïmplementeerd, van Nederland (weer) een gidsland kunnen maken.



Verschuivingen in opleiding

Wat betekent een en ander voor het onderwijs? Dat moet naar mijn mening worden gemoderniseerd, zowel aan de TU Delft als elders. Sinds de Tweede Wereldoorlog is het onderwijs op het gebied van verkeer en infrastructuur vooral gericht op uitbreidingen: meer wegen, spoorwegen, havens, luchthavencapaciteit, etcetera. Uitbreidingen blijven nodig, maar het accent zal verschuiven naar vervanging, inpassing en vernieuwing van typen infrastructuur. Van ‘meer’ naar ‘anders en beter’. Omdat onderwijs op het gebied van transport sterk maatschappelijk gericht is, moeten we dat naar mijn mening in lijn met deze trends moderniseren. Onderwerpen die daarbij belangrijker worden zijn:

• 
  een life-cycle benadering voor keuzes op infrastructureel terrein;
• 
  inzicht in mogelijkheden voor betere inpassing van infrastructuur en hun effecten;
• 
  aanpassing van bestaande infrastructuur aan wijzigende maatschappelijke behoeften;
• 
  opties voor alternatieven voor de energievoorziening van transport, en hun voor- en nadelen;
• 
  methoden voor meer adaptieve beleidsontwikkeling en -evaluatie;
• 
  en bij al deze onderwerpen: hoe krijgen we dit voor elkaar in een complexe wereld waarin allerlei partijen een rol spelen?

Prof.dr. Bert van Wee is hoogleraar transportbeleid en hoofd van de sectie transport en logistiek bij de faculteit Techniek, Bestuur en Management (TBM).