rijksdienst of autonomie?De Algemene Rekenkamer en minister Ritzen zijn het oneens over de openbare universiteiten. De Rekenkamer ziet de instellingen als ‘zelfstandige bestuursorganen’ (ZBO’s) die taken van de overheid vervullen en dus stevige invloed van de bewindsman nodig hebben.
Ritzen heeft fundamenteel bezwaar tegen deze analyse: hij wil verder met ‘ontstatelijking’ van de universiteiten, met behoud van een goede verantwoording.
De onenigheid van Ritzen en de Rekenkamer is geen academische kwestie. Want al staat de analyse van het hoge adviescollege soms ver van de praktijk, politieke invloed kan hij wel hebben. Wie de universiteit nog steeds als een soort rijksdienst ziet, verwart autonomie en zelfregulering immers al gauw met falende controle van de overheid. En de ervaring leert dat ijverige Kamerleden dan in de verleiding kunnen komen om de universiteiten nieuwe handboeien aan te meten. Eind maart verscheen het rapport over ‘Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid’. De Algemene Rekenkamer constateert daarin niets minder dan wildgroei en chaos bij de overheidscontrole op zulke ZBO’s. De in Angelsaksische landen al enige tijd slepende discussie over de ongrijpbare quango’s of quasi autonomous nongovernmental organisations lijkt daarmee zijn Hollandse pendant te krijgen. Vooral na 1980 zijn veel rijksdiensten ‘op afstand’ van de overheid geplaatst, van IJkwezen en luchtverkeersbegeleiding tot de OV-Studentenkaart BV. Volgens de Rekenkamer is vaak te snel tot verzelfstandiging overgegaan, zonder waarborgen voor een juiste en doelmatige besteding van overheidsgeld. Een aantal ijverige Kamerleden riep direct al om een ‘grote schoonmaak’ en herstel van de aangerichte schade. Maar wat is de overeenkomst tussen de vrije jongens van de Staatsloterij en de brave, door vele regels gebonden, besturen van soms eeuwenoude universiteiten?
Weggegeven
Één overeenkomst is in elk geval dat de Rekenkamer aan alle ZBO’s dezelfde eisen stelt. Ministers moeten bij elk orgaan dat met hun geld wordt gefinancierd begroting en jaarrekening kunnen vaststellen of goedkeuren. De onderwijsministers Deetman en Ritzen hebben die bevoegdheid vaak weggegeven, stelt de Rekenkamer met spijt vast. Als voorbeeld noemt ze juist de openbare universiteiten en hogescholen, die 3 miljard gulden overheidsgeld verteren en sinds kort hun financiële stukken niet meer hoeven te laten goedkeuren.
,,Het goedkeuren van begrotingen hebben wij bewust laten vallen”, legt een woordvoerder van Ritzen uit. ,,Daarmee zou de minister zich committeren aan het beleid van de instelling.” En dat past niet, in het kader van de autonomie.In plaats daarvan biedt uitgebreide verantwoording van de instellingen de minister zicht op de besteding van overheidsgeld. ,,Als het geld niet doelmatig besteed wordt, kan er gekort worden op de rijksbijdrage”, aldus de woordvoerder.
Er is dus contrôle. En op de kwaliteit daarvan heeft de Rekenkamer ook eigenlijk weinig aan te merken. Haar meest concrete kritiek op de relatie tussen Ritzen en het hoger onderwijs is bovendien onjuist. Instellingen zouden niet verplicht zijn ‘prestatie-gegevens’ te leveren. Maar dat moeten ze wel degelijk, zowel in hun jaarverslag als voor de bekostiging. Hun financiering is gebaseerd op aantallen studenten, diploma’s, promoties, enzovoort. Gegevens daarover moeten vergezeld gaan van een accountantsverklaring.
Tweedeling
Ritzen wil, zo heeft hij de Rekenkamer laten weten, doorgaan met de ontstatelijking van de relatie tussen minister en universiteit. Volgens hem zijn onderwijs en onderzoek geen overheidstaken; de rol van de overheid is slechts om te zorgen voor de vereiste randvoorwaarden. Hij is er daarom op tegen dat nieuwe, strakke regels voor ‘aansturing’ van zelfstandige bestuursorganen van toepassing zouden worden op de onderwijsinstellingen.
Bovendien wees Ritzen in zijn reactie op vreemde consequenties van het rekenkamerrapport. Alleen rijks-instellingen die ooit bij wet zijn ingesteld, gelden daarin als zelfstandige bestuursorganen. Voor de confessionele, maar ook vele algemene hogescholen met een stichtingsbestuur, geldt dat niet. Ritzen vindt die tweedeling ,,principieel onjuist”. In het hoger onderwijs moeten openbare instellingen volgens hem even autonoom kunnen opereren als bijzondere. Beide hebben dezelfde taken, vallen onder dezelfde wetten – en zijn voor Ritzen géén verlengde van het rijk. Dus: géén ZBO.
Het weerwoord van de Rekenkamer typeert de formele denkwijze: ,,Openbare universiteiten zijn publiekrechtelijke instellingen. Ze voldoen daarmee aan de definitie van zelfstandig bestuursorgaan, geformuleerd in art. 1.1 Awb”. Tegelijk erkent het adviescollege dat het onhandig is, instellingen met dezelfde taken deels wel en deels niet als ZBO te bestempelen. Dus adviseert men Ritzen duidelijkheid te scheppen over de status van àlle onderwijsinstellingen. De Rekenkamer heeft wel een voorkeur: wie diploma’s uitreikt doet aan ,,uitoefening van openbaar gezag”. Een publieke taak, die vraagt om overheidsinvloed. Dus: wèl ZBO.
Model
Ook hierop staat Ritzens repliek al in het rapport. Met even formele argumenten – ‘de instelling verstrekt wel diploma’s, maar het civiele effect komt van de overheid’ – wijst de bewindsman het idee af universiteiten als ZBO te beschouwen. Hij wil wellicht voorkomen dat het hoger onderwijs slachtoffer wordt van de te verwachten politieke spijt over overhaaste verzelfstandiging van rijksdiensten in de jaren tachtig.
Een jurist van de HBO-Raad (waar slechts twee hogescholen formeel als ‘rijks’-instelling gelden), vindt dat debewindsman niet de verdediging, maar de aanval moet kiezen. Volgens hem is de Rekenkamer slecht op de hoogte van de onderwijswetgeving, de scherpe richtlijnen die gelden voor het jaarverslag en de koppeling tussen prestaties en bekostiging. ,,Het onderwijs kan in de discussie over ZBO’s juist als voorbeeld gelden van afstandelijke maar effectieve overheidscontrole”, meent hij. En dan is het geen schande universiteiten ZBO’s te noemen. Model-ZBO’s zelfs.
(De auteur is redacteur van het Hoger Onderwijs Persbureau)
rijksdienst of autonomie?
De Algemene Rekenkamer en minister Ritzen zijn het oneens over de openbare universiteiten. De Rekenkamer ziet de instellingen als ‘zelfstandige bestuursorganen’ (ZBO’s) die taken van de overheid vervullen en dus stevige invloed van de bewindsman nodig hebben. Ritzen heeft fundamenteel bezwaar tegen deze analyse: hij wil verder met ‘ontstatelijking’ van de universiteiten, met behoud van een goede verantwoording.
De onenigheid van Ritzen en de Rekenkamer is geen academische kwestie. Want al staat de analyse van het hoge adviescollege soms ver van de praktijk, politieke invloed kan hij wel hebben. Wie de universiteit nog steeds als een soort rijksdienst ziet, verwart autonomie en zelfregulering immers al gauw met falende controle van de overheid. En de ervaring leert dat ijverige Kamerleden dan in de verleiding kunnen komen om de universiteiten nieuwe handboeien aan te meten. Eind maart verscheen het rapport over ‘Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid’. De Algemene Rekenkamer constateert daarin niets minder dan wildgroei en chaos bij de overheidscontrole op zulke ZBO’s. De in Angelsaksische landen al enige tijd slepende discussie over de ongrijpbare quango’s of quasi autonomous nongovernmental organisations lijkt daarmee zijn Hollandse pendant te krijgen. Vooral na 1980 zijn veel rijksdiensten ‘op afstand’ van de overheid geplaatst, van IJkwezen en luchtverkeersbegeleiding tot de OV-Studentenkaart BV. Volgens de Rekenkamer is vaak te snel tot verzelfstandiging overgegaan, zonder waarborgen voor een juiste en doelmatige besteding van overheidsgeld. Een aantal ijverige Kamerleden riep direct al om een ‘grote schoonmaak’ en herstel van de aangerichte schade. Maar wat is de overeenkomst tussen de vrije jongens van de Staatsloterij en de brave, door vele regels gebonden, besturen van soms eeuwenoude universiteiten?
Weggegeven
Één overeenkomst is in elk geval dat de Rekenkamer aan alle ZBO’s dezelfde eisen stelt. Ministers moeten bij elk orgaan dat met hun geld wordt gefinancierd begroting en jaarrekening kunnen vaststellen of goedkeuren. De onderwijsministers Deetman en Ritzen hebben die bevoegdheid vaak weggegeven, stelt de Rekenkamer met spijt vast. Als voorbeeld noemt ze juist de openbare universiteiten en hogescholen, die 3 miljard gulden overheidsgeld verteren en sinds kort hun financiële stukken niet meer hoeven te laten goedkeuren.
,,Het goedkeuren van begrotingen hebben wij bewust laten vallen”, legt een woordvoerder van Ritzen uit. ,,Daarmee zou de minister zich committeren aan het beleid van de instelling.” En dat past niet, in het kader van de autonomie.In plaats daarvan biedt uitgebreide verantwoording van de instellingen de minister zicht op de besteding van overheidsgeld. ,,Als het geld niet doelmatig besteed wordt, kan er gekort worden op de rijksbijdrage”, aldus de woordvoerder.
Er is dus contrôle. En op de kwaliteit daarvan heeft de Rekenkamer ook eigenlijk weinig aan te merken. Haar meest concrete kritiek op de relatie tussen Ritzen en het hoger onderwijs is bovendien onjuist. Instellingen zouden niet verplicht zijn ‘prestatie-gegevens’ te leveren. Maar dat moeten ze wel degelijk, zowel in hun jaarverslag als voor de bekostiging. Hun financiering is gebaseerd op aantallen studenten, diploma’s, promoties, enzovoort. Gegevens daarover moeten vergezeld gaan van een accountantsverklaring.
Tweedeling
Ritzen wil, zo heeft hij de Rekenkamer laten weten, doorgaan met de ontstatelijking van de relatie tussen minister en universiteit. Volgens hem zijn onderwijs en onderzoek geen overheidstaken; de rol van de overheid is slechts om te zorgen voor de vereiste randvoorwaarden. Hij is er daarom op tegen dat nieuwe, strakke regels voor ‘aansturing’ van zelfstandige bestuursorganen van toepassing zouden worden op de onderwijsinstellingen.
Bovendien wees Ritzen in zijn reactie op vreemde consequenties van het rekenkamerrapport. Alleen rijks-instellingen die ooit bij wet zijn ingesteld, gelden daarin als zelfstandige bestuursorganen. Voor de confessionele, maar ook vele algemene hogescholen met een stichtingsbestuur, geldt dat niet. Ritzen vindt die tweedeling ,,principieel onjuist”. In het hoger onderwijs moeten openbare instellingen volgens hem even autonoom kunnen opereren als bijzondere. Beide hebben dezelfde taken, vallen onder dezelfde wetten – en zijn voor Ritzen géén verlengde van het rijk. Dus: géén ZBO.
Het weerwoord van de Rekenkamer typeert de formele denkwijze: ,,Openbare universiteiten zijn publiekrechtelijke instellingen. Ze voldoen daarmee aan de definitie van zelfstandig bestuursorgaan, geformuleerd in art. 1.1 Awb”. Tegelijk erkent het adviescollege dat het onhandig is, instellingen met dezelfde taken deels wel en deels niet als ZBO te bestempelen. Dus adviseert men Ritzen duidelijkheid te scheppen over de status van àlle onderwijsinstellingen. De Rekenkamer heeft wel een voorkeur: wie diploma’s uitreikt doet aan ,,uitoefening van openbaar gezag”. Een publieke taak, die vraagt om overheidsinvloed. Dus: wèl ZBO.
Model
Ook hierop staat Ritzens repliek al in het rapport. Met even formele argumenten – ‘de instelling verstrekt wel diploma’s, maar het civiele effect komt van de overheid’ – wijst de bewindsman het idee af universiteiten als ZBO te beschouwen. Hij wil wellicht voorkomen dat het hoger onderwijs slachtoffer wordt van de te verwachten politieke spijt over overhaaste verzelfstandiging van rijksdiensten in de jaren tachtig.
Een jurist van de HBO-Raad (waar slechts twee hogescholen formeel als ‘rijks’-instelling gelden), vindt dat debewindsman niet de verdediging, maar de aanval moet kiezen. Volgens hem is de Rekenkamer slecht op de hoogte van de onderwijswetgeving, de scherpe richtlijnen die gelden voor het jaarverslag en de koppeling tussen prestaties en bekostiging. ,,Het onderwijs kan in de discussie over ZBO’s juist als voorbeeld gelden van afstandelijke maar effectieve overheidscontrole”, meent hij. En dan is het geen schande universiteiten ZBO’s te noemen. Model-ZBO’s zelfs.
(De auteur is redacteur van het Hoger Onderwijs Persbureau)
Comments are closed.