De machinekamer van de Commissie Duivesteijn

In 2004 kwam de Haagse politiek terug bij de Delftse sceptici. Niet voor een snerend I told you so, maar om via een grondige reconstructie te voorkomen dat in de toekomst dezelfde fouten worden gemaakt.

Enkele weken geleden debatteerde de Tweede Kamer over de conclusies van het onderzoek naar de oorzaken van de exorbitante kostenoverschrijdingen bij grote infrastructurele projecten. Het debat met het kabinet kan ieder moment plaatsvinden. Voor een hele groep TU-medewerkers wordt daarmee een periode afgesloten van hard werken in nauwe samenwerking met de politiek. Zij vormden namelijk de machinekamer van de Commissie Duivesteijn.

In februari 2004 werd prof.dr.ir. Hugo Priemus, decaan van de faculteit Techniek, Bestuur en Management (TBM), gebeld door Adri Duivesteijn, kamerlid voor de PvdA. De Commissie Duivesteijn (tijdelijke commissie infrastructuurprojecten) zag in hem de ideale onderzoekscoördinator. De Haagse politiek dacht hem gedurende de rest van het jaar drie dagen per week nodig te hebben. “Onmogelijk”, zei Priemus direct. “Ik ben net een paar maanden decaan!” Maar Duivesteijn liet zich niet zo gemakkelijk afpoeieren.

Priemus: “Ik heb in eerste instantie gezegd dat ik er onvoldoende tijd voor had, maar dat het vraagstuk wel helemaal op het domein van onze faculteit lag. De besluitvorming rond grote infrastructurele projecten is typisch zo’n complex multi-actorsysteem dat we hier graag bestuderen.”

De decaan noemde de namen van collega’s van wie hij dacht dat ze een relevante bijdrage konden leveren. Dat waren Bert van Wee (hoogleraar transportbeleid en logistieke organisatie), Ernst ten Heuvelhof (hoogleraar publiek management), Hans de Bruijn (hoogleraar organisatie & management), Martin de Jong (universitair hoofddocent gepromoveerd op de vergelijking van het infrastructuurbeleid van een aantal landen) en Joop Koppenjan (universitair hoofddocent eerder betrokken bij een parlementair onderzoek naar paspoortfraude). “Duivesteijn zei dat hij deze deskundigen graag wilde inschakelen, wanneer ik als onderzoekscoördinator zou optreden”, aldus Priemus. “Toen heb ik gedacht, ach, als we de inspanning met z’n allen delen, dan moeten we deze uitdaging maar aannemen.”
Zuiderzeelijn

Aanleiding voor het parlementaire onderzoek was een risicoreservering van 985 duizend euro voor railprojecten in de begroting die het ministerie van verkeer en waterstaat in november 2003 aan de Tweede Kamer presenteerde. Het was een extra voorziening voor de Betuweroute en de HSL-Zuid na alle kostenoverschrijdingen die er al geweest waren. De Kamer vond het nu echt te gortig worden en wilde weten waarom het steeds misgaat met die grote projecten.

De Commissie Duivesteijn besloot vooral naar de toekomst te kijken en onderzoek te doen naar een zogenaamd toetsingskader voor de Tweede Kamer. Ook werd besloten om het toetsingskader meteen op een toekomstig project te testen. Dat toekomstige project werd de Zuiderzeelijn, de geplande hogesnelheidslijn tussen Schiphol en Groningen. TBM-promovendus Martijn Leijten werd aangetrokken om het voortouw te nemen in de deelstudie over de Zuiderzeelijn.

Priemus: “Vanaf het begin is gezegd dat het niet de bedoeling was om oude koeien uit de sloot te halen. Het ging er niet om te bepalen wie moest hangen voor gemaakte fouten. Wel nodig was een grondige reconstructie van waar het mis ging bij de Betuwelijn en de HSL.” De Delftse machinekamer werd . nadat de AIVD van de belangrijkste leden de doopceel had gelicht – opgetuigd met bovenstaande TBM’ers en nog een aantal externe specialisten. Aan professor Priemus de taak om de verzamelde expertise ‘aan elkaar te breien’.

Omdat iedereen het overdag meestal te druk had met zijn gewone werk in het onderzoek en het onderwijs, vergaderde de Delftse onderzoeksgroep in de avonduren op de eigen faculteit. Daar waren altijd medewerkers bij van de Haagse staf, veelal met een achtergrond als bestuurskundige en accountant. De jonge ambtenaren ondersteunden zowel de Delftse onderzoeksgroep als de Commissie Duivesteijn. “Uitstekende, zeer capabele mensen die zich volledig uit de naad hebben gewerkt”, aldus Priemus.

De Commissie Duivesteijn vergaderde iedere maandag in het Logement, een gebouw tegenover de Tweede Kamer op het Binnenhof. Daar rapporteerde Priemus wat zijn TBM’ers die week hadden bekokstoofd. Hij diende stukken in, coachte de ambtelijke staf over de opbouw van de verschillende dossiers en deed suggesties over wie wel en wie niet te horen. “Je krijgt ook met dingen te maken waar je totaal geen weet van hebt”, zegt Priemus. “Zo kwam Ferry Mingelen al vroeg met de mededeling dat het verstandig was te beginnen met de openbare zittingen na de Olympische Spelen. Voor die tijd had de NOS namelijk geen zendtijd beschikbaar.”
Kaboutertjes

Dagen achtereen waren de verhoren in het najaar live op de televisie. Ondanks het feit dat de TBM’ers een enorme bijdrage leverden, heeft het werk de faculteit vooralsnog weinig naamsbekendheid opgeleverd. Priemus: “We waren toch een beetje de kaboutertjes die het werk deden achter de schermen. Als er iets uit te leggen viel, deed Duivesteijn dat natuurlijk. Ik was bij bijna alle verhoren aanwezig, maar zodra de camera’s draaiden, deed ik mijn mond niet meer open.”

Terwijl er . dus ook vanuit de politiek – steeds meer vraag is naar academici die opereren op het snijvlak van technische, organisatorische en bestuurlijke disciplines, weten middelbare scholieren de faculteit TBM nog maar moeilijk te vinden. “Het is wrang dat de algemene instroom van de bachelors aan de TU het afgelopen jaar mooi in de plus zat, maar bij TBM in de min”, aldus Priemus.

Het positieve effect van deze belangrijke bijdrage aan de publieke zaak komt volgens de decaan met een vertraging. “We hebben met de overheid contractueel afgesproken dat we na deze hele operatie alle mogelijkheid krijgen om met deze materie de internationale wetenschappelijke tijdschriften te bestoken met artikelen. Daar zijn we nu druk mee bezig.”

En natuurlijk heeft ‘Den Haag’ ook gewoon betaald voor de werkzaamheden. Priemus: “Wees niet bang, wij zijn heel zakelijk ingesteld en hebben gewoon een contract gesloten met de staat. Al kan ik niet zeggen dat we er dik aan verdiend hebben. Aan het begin van de rit wisten we niet precies wat ons boven het hoofd hing en het was volstrekt duidelijk dat als er ooit een commissie was die niet over het budget heen kon gaan, dat het dan deze was.” De betaling had om die reden het karakter van een aanneemsom. Priemus: “Uiteindelijk hebben we aanzienlijk meer geleverd in uren en inspanning dan was afgesproken, maar we hebben ook een hoop geleerd op kosten van een ander.”
Oude techniek

Hoogleraar publiek management Ernst ten Heuvelhof is cynischer over de opbrengst van de inspanningen voor Den Haag. Hij vond het werk voor de commissie Duivesteijn ‘geen heel bijzondere klus’. “Het is toch oude economie en oude techniek. Wie heeft het nu nog over het spoor? We moeten de lessen die we uit die oude projecten getrokken hebben, toepassen op nieuw aan te leggen infrastructuur zoals het glasvezelnet voor internet”, aldus Ten Heuvelhof. “Ook dat project is risicovol, gaat om miljarden en publieke belangen. Bij dat project komen dezelfde vragen op. Wie doet de investering, en wie gaat eraan verdienen? Dat is pas een interessante case.”

Op theoretisch niveau heeft de hele onderneming weinig opgeleverd, meent Ten Heuvelhof. “Onze ideeën over de oorzaken van vertraging van grote projecten en het uit de hand lopen van de kosten werden slechts bevestigd.” Ook voor de profilering van TBM denkt Ten Heuvelhof niet dat het werk voor Den Haag veel zal betekenen. “Ik denk niet dat middelbare scholieren er warm of koud van worden. Zoiets als de Nuna, die auto op zonne-energie, spreekt veel meer tot de verbeelding.”

Bert van Wee, hoogleraar transportbeleid en logistieke organisatie, ziet het positieve vooral in het publieke belang. “Ik vond het een geweldig project om aan mee te werken. Natuurlijk, bijna alles wat we vonden, wisten we al, maar het onderzoek was zeker niet overbodig. Dat nu naar aanleiding van dit rapport is besloten om de Zuiderzeelijn voorlopig niet aan te leggen, is pure winst.”
Conclusies uit de ‘machinekamer’

“Wat al duidelijk werd uit eerdere studies over de Betuwelijn, was dat de minister, de betrokken gemeenten waar de spoorlijn doorheen kwam en de Rotterdamse haven al in een vroeg stadium bij de besluitvorming betrokken waren, maar de Tweede Kamer helemaal niet”, zegt Hugo Priemus, decaan van TBM. “De Kamer had het gevoel te weinig grip te hebben op het proces.”

Tot nu toe was de Kamer altijd erg afhankelijk van de informatie van één departement – verkeer en waterstaat – dat ook nog eens een soort informatiemonopolie had. De kamerleden hadden steeds het gevoel achter de feiten aan te lopen. Controle op besluiten van het kabinet was nauwelijks uit te voeren. Zo kon het gebeuren dat er in het verleden heilloze projecten met succes werden doorgedrukt door overenthousiaste ministers, die daartoe meestal werden gestimuleerd door de zeer vakkundige transport- en havenlobby. “We moeten een toetsingskader ontwikkelen dat de boel ook weer niet overdrijft”, aldus Priemus. “Je moet geen bureaucratie optuigen die alles vertraagt, maar één waarin je een scherpe markering geeft van verantwoordelijkheden.”

Uiteindelijk kwam de Commissie Duivesteijn met twee soorten aanbevelingen; het gevraagde toetsingskader voor grote projecten en een aantal algemene adviezen ter versterking van de controlerende taak van de Tweede Kamer. Priemus: “Een advies is bijvoorbeeld dat er accountants moeten worden ingehuurd die onafhankelijk zijn van de ministeries. Uit de dossiers van de Betuwelijn en de HSL-Zuid bleek dat de accountants die studies uitvoerden soms zo onder de plak zaten van bewindslieden, dat ze geen onafhankelijk oordeel konden geven.”

“Een grondige reconstructie van waar het mis ging bij de Betuwelijn en de HSL was nodig”, aldus Hugo Priemus. (Foto’s: Nout Steenkamp/FMAX)

Ondanks het feit dat de TBM’ers een enorme bijdrage leverden aan de Commissie Duivesteijn, heeft het werk de faculteit vooralsnog weinig naamsbekendheid opgeleverd.

Enkele weken geleden debatteerde de Tweede Kamer over de conclusies van het onderzoek naar de oorzaken van de exorbitante kostenoverschrijdingen bij grote infrastructurele projecten. Het debat met het kabinet kan ieder moment plaatsvinden. Voor een hele groep TU-medewerkers wordt daarmee een periode afgesloten van hard werken in nauwe samenwerking met de politiek. Zij vormden namelijk de machinekamer van de Commissie Duivesteijn.

In februari 2004 werd prof.dr.ir. Hugo Priemus, decaan van de faculteit Techniek, Bestuur en Management (TBM), gebeld door Adri Duivesteijn, kamerlid voor de PvdA. De Commissie Duivesteijn (tijdelijke commissie infrastructuurprojecten) zag in hem de ideale onderzoekscoördinator. De Haagse politiek dacht hem gedurende de rest van het jaar drie dagen per week nodig te hebben. “Onmogelijk”, zei Priemus direct. “Ik ben net een paar maanden decaan!” Maar Duivesteijn liet zich niet zo gemakkelijk afpoeieren.

Priemus: “Ik heb in eerste instantie gezegd dat ik er onvoldoende tijd voor had, maar dat het vraagstuk wel helemaal op het domein van onze faculteit lag. De besluitvorming rond grote infrastructurele projecten is typisch zo’n complex multi-actorsysteem dat we hier graag bestuderen.”

De decaan noemde de namen van collega’s van wie hij dacht dat ze een relevante bijdrage konden leveren. Dat waren Bert van Wee (hoogleraar transportbeleid en logistieke organisatie), Ernst ten Heuvelhof (hoogleraar publiek management), Hans de Bruijn (hoogleraar organisatie & management), Martin de Jong (universitair hoofddocent gepromoveerd op de vergelijking van het infrastructuurbeleid van een aantal landen) en Joop Koppenjan (universitair hoofddocent eerder betrokken bij een parlementair onderzoek naar paspoortfraude). “Duivesteijn zei dat hij deze deskundigen graag wilde inschakelen, wanneer ik als onderzoekscoördinator zou optreden”, aldus Priemus. “Toen heb ik gedacht, ach, als we de inspanning met z’n allen delen, dan moeten we deze uitdaging maar aannemen.”
Zuiderzeelijn

Aanleiding voor het parlementaire onderzoek was een risicoreservering van 985 duizend euro voor railprojecten in de begroting die het ministerie van verkeer en waterstaat in november 2003 aan de Tweede Kamer presenteerde. Het was een extra voorziening voor de Betuweroute en de HSL-Zuid na alle kostenoverschrijdingen die er al geweest waren. De Kamer vond het nu echt te gortig worden en wilde weten waarom het steeds misgaat met die grote projecten.

De Commissie Duivesteijn besloot vooral naar de toekomst te kijken en onderzoek te doen naar een zogenaamd toetsingskader voor de Tweede Kamer. Ook werd besloten om het toetsingskader meteen op een toekomstig project te testen. Dat toekomstige project werd de Zuiderzeelijn, de geplande hogesnelheidslijn tussen Schiphol en Groningen. TBM-promovendus Martijn Leijten werd aangetrokken om het voortouw te nemen in de deelstudie over de Zuiderzeelijn.

Priemus: “Vanaf het begin is gezegd dat het niet de bedoeling was om oude koeien uit de sloot te halen. Het ging er niet om te bepalen wie moest hangen voor gemaakte fouten. Wel nodig was een grondige reconstructie van waar het mis ging bij de Betuwelijn en de HSL.” De Delftse machinekamer werd . nadat de AIVD van de belangrijkste leden de doopceel had gelicht – opgetuigd met bovenstaande TBM’ers en nog een aantal externe specialisten. Aan professor Priemus de taak om de verzamelde expertise ‘aan elkaar te breien’.

Omdat iedereen het overdag meestal te druk had met zijn gewone werk in het onderzoek en het onderwijs, vergaderde de Delftse onderzoeksgroep in de avonduren op de eigen faculteit. Daar waren altijd medewerkers bij van de Haagse staf, veelal met een achtergrond als bestuurskundige en accountant. De jonge ambtenaren ondersteunden zowel de Delftse onderzoeksgroep als de Commissie Duivesteijn. “Uitstekende, zeer capabele mensen die zich volledig uit de naad hebben gewerkt”, aldus Priemus.

De Commissie Duivesteijn vergaderde iedere maandag in het Logement, een gebouw tegenover de Tweede Kamer op het Binnenhof. Daar rapporteerde Priemus wat zijn TBM’ers die week hadden bekokstoofd. Hij diende stukken in, coachte de ambtelijke staf over de opbouw van de verschillende dossiers en deed suggesties over wie wel en wie niet te horen. “Je krijgt ook met dingen te maken waar je totaal geen weet van hebt”, zegt Priemus. “Zo kwam Ferry Mingelen al vroeg met de mededeling dat het verstandig was te beginnen met de openbare zittingen na de Olympische Spelen. Voor die tijd had de NOS namelijk geen zendtijd beschikbaar.”
Kaboutertjes

Dagen achtereen waren de verhoren in het najaar live op de televisie. Ondanks het feit dat de TBM’ers een enorme bijdrage leverden, heeft het werk de faculteit vooralsnog weinig naamsbekendheid opgeleverd. Priemus: “We waren toch een beetje de kaboutertjes die het werk deden achter de schermen. Als er iets uit te leggen viel, deed Duivesteijn dat natuurlijk. Ik was bij bijna alle verhoren aanwezig, maar zodra de camera’s draaiden, deed ik mijn mond niet meer open.”

Terwijl er . dus ook vanuit de politiek – steeds meer vraag is naar academici die opereren op het snijvlak van technische, organisatorische en bestuurlijke disciplines, weten middelbare scholieren de faculteit TBM nog maar moeilijk te vinden. “Het is wrang dat de algemene instroom van de bachelors aan de TU het afgelopen jaar mooi in de plus zat, maar bij TBM in de min”, aldus Priemus.

Het positieve effect van deze belangrijke bijdrage aan de publieke zaak komt volgens de decaan met een vertraging. “We hebben met de overheid contractueel afgesproken dat we na deze hele operatie alle mogelijkheid krijgen om met deze materie de internationale wetenschappelijke tijdschriften te bestoken met artikelen. Daar zijn we nu druk mee bezig.”

En natuurlijk heeft ‘Den Haag’ ook gewoon betaald voor de werkzaamheden. Priemus: “Wees niet bang, wij zijn heel zakelijk ingesteld en hebben gewoon een contract gesloten met de staat. Al kan ik niet zeggen dat we er dik aan verdiend hebben. Aan het begin van de rit wisten we niet precies wat ons boven het hoofd hing en het was volstrekt duidelijk dat als er ooit een commissie was die niet over het budget heen kon gaan, dat het dan deze was.” De betaling had om die reden het karakter van een aanneemsom. Priemus: “Uiteindelijk hebben we aanzienlijk meer geleverd in uren en inspanning dan was afgesproken, maar we hebben ook een hoop geleerd op kosten van een ander.”
Oude techniek

Hoogleraar publiek management Ernst ten Heuvelhof is cynischer over de opbrengst van de inspanningen voor Den Haag. Hij vond het werk voor de commissie Duivesteijn ‘geen heel bijzondere klus’. “Het is toch oude economie en oude techniek. Wie heeft het nu nog over het spoor? We moeten de lessen die we uit die oude projecten getrokken hebben, toepassen op nieuw aan te leggen infrastructuur zoals het glasvezelnet voor internet”, aldus Ten Heuvelhof. “Ook dat project is risicovol, gaat om miljarden en publieke belangen. Bij dat project komen dezelfde vragen op. Wie doet de investering, en wie gaat eraan verdienen? Dat is pas een interessante case.”

Op theoretisch niveau heeft de hele onderneming weinig opgeleverd, meent Ten Heuvelhof. “Onze ideeën over de oorzaken van vertraging van grote projecten en het uit de hand lopen van de kosten werden slechts bevestigd.” Ook voor de profilering van TBM denkt Ten Heuvelhof niet dat het werk voor Den Haag veel zal betekenen. “Ik denk niet dat middelbare scholieren er warm of koud van worden. Zoiets als de Nuna, die auto op zonne-energie, spreekt veel meer tot de verbeelding.”

Bert van Wee, hoogleraar transportbeleid en logistieke organisatie, ziet het positieve vooral in het publieke belang. “Ik vond het een geweldig project om aan mee te werken. Natuurlijk, bijna alles wat we vonden, wisten we al, maar het onderzoek was zeker niet overbodig. Dat nu naar aanleiding van dit rapport is besloten om de Zuiderzeelijn voorlopig niet aan te leggen, is pure winst.”
Conclusies uit de ‘machinekamer’

“Wat al duidelijk werd uit eerdere studies over de Betuwelijn, was dat de minister, de betrokken gemeenten waar de spoorlijn doorheen kwam en de Rotterdamse haven al in een vroeg stadium bij de besluitvorming betrokken waren, maar de Tweede Kamer helemaal niet”, zegt Hugo Priemus, decaan van TBM. “De Kamer had het gevoel te weinig grip te hebben op het proces.”

Tot nu toe was de Kamer altijd erg afhankelijk van de informatie van één departement – verkeer en waterstaat – dat ook nog eens een soort informatiemonopolie had. De kamerleden hadden steeds het gevoel achter de feiten aan te lopen. Controle op besluiten van het kabinet was nauwelijks uit te voeren. Zo kon het gebeuren dat er in het verleden heilloze projecten met succes werden doorgedrukt door overenthousiaste ministers, die daartoe meestal werden gestimuleerd door de zeer vakkundige transport- en havenlobby. “We moeten een toetsingskader ontwikkelen dat de boel ook weer niet overdrijft”, aldus Priemus. “Je moet geen bureaucratie optuigen die alles vertraagt, maar één waarin je een scherpe markering geeft van verantwoordelijkheden.”

Uiteindelijk kwam de Commissie Duivesteijn met twee soorten aanbevelingen; het gevraagde toetsingskader voor grote projecten en een aantal algemene adviezen ter versterking van de controlerende taak van de Tweede Kamer. Priemus: “Een advies is bijvoorbeeld dat er accountants moeten worden ingehuurd die onafhankelijk zijn van de ministeries. Uit de dossiers van de Betuwelijn en de HSL-Zuid bleek dat de accountants die studies uitvoerden soms zo onder de plak zaten van bewindslieden, dat ze geen onafhankelijk oordeel konden geven.”

“Een grondige reconstructie van waar het mis ging bij de Betuwelijn en de HSL was nodig”, aldus Hugo Priemus. (Foto’s: Nout Steenkamp/FMAX)

Ondanks het feit dat de TBM’ers een enorme bijdrage leverden aan de Commissie Duivesteijn, heeft het werk de faculteit vooralsnog weinig naamsbekendheid opgeleverd.